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　　中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》明確“深入實施藏糧于地、藏糧于技戰略，提高農業綜合生產能力，保障國家糧食安全和重要農產品有效供給，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。”國內外歷史經驗都表明，加強農田基本建設，提高農田綜合生產能力，是保障糧食等重要農產品生產的基礎。

　　深刻認識加強農田建設的重要意義

　　加強農田建設，提升耕地質量，提高耕地產能，對保障糧食等重要農產品安全，促進鄉村振興意義重大。

　　加強農田建設是保障國家糧食安全的重要基礎。隨著經濟社會的持續發展，生態、交通等建設占用耕地剛性增加，耕地占補平衡越來越難，人增地減不可逆。城鄉居民生活水平提高對食品的多樣化需求，推動特色農業、設施農業蓬勃發展占用耕地持續增加。而經過幾十年大規模開墾，我國耕地后備資源已近枯竭。加強農田建設，提升耕地質量，確保旱澇保收、高產穩產，提高耕地產能，落實藏糧于地戰略，是保障國家糧食安全的重要基礎。

　　加強農田建設是促進農業高質量發展的重大舉措。改革開放40年來，以農民承包經營為主的經營體制徹底解決了農產品供給不足問題，但是由于農戶經營規模小、機械化程度不高、資源投入和消耗量大等原因，農業發展質量效益不高，競爭力不強已經成為農業現代化的制約。加強農田建設，建設“田成方、樹成行、渠相連、路相通”的旱澇保收高標準農田，實現灌排配套，推進水肥一體化、耕種收機械化，促進農業資源集約化高效利用，實現標準化生產、規模化經營，解決“小農戶”融入農業現代化的問題，整體提升農業發展質量。

　　加強農田建設是推進鄉村產業興旺的重要支撐。鄉村產業興旺既需要產能穩固、鏈條完整、綠色優質的產業為基礎，又需要引入先進設施裝備、資本、人才，更需要集約化、產業化經營的企業為龍頭。加強農田建設，提高農田質量，從根本上改變農業生產條件，促進農業集約高效發展，穩定產業產能，促進綠色發展，提升農業競爭力，使農業成為有效益、有奔頭的產業，既為產業興旺奠定堅實基礎，又引導資本、人才、企業進村落地，把就業、效益、收入更多留在農村，支撐鄉村產業興旺。

　　加強農田建設是籌措鄉村振興資金的潛在渠道。鄉村振興需要大量的人財物投入，特別是產業振興、生態振興、改善鄉村環境等，需要多方面籌集資金。根據江西、山東、河南等多省的實踐，通過平整土地，把農民承包的細碎耕地整理建設成大面積集中連片的高標準農田，可以增加2%左右耕地面積，這些新增耕地可以調劑用于占補平衡。按照每年建設8000萬畝高標準農田計算，就可新增耕地160萬畝左右，若每畝按平均5萬元調劑交易，可籌集資金800億元左右。因此，加強高標準農田建設可以作為籌集鄉村振興資金的潛在渠道。

　　充分把握農田建設面臨的機遇與挑戰

　　新時代、新形勢，農田建設既迎來了國強民富的好機遇，也面臨農產品供過于求、農業農村發展短板等挑戰。

　　鄉村振興戰略實施為加強農田建設提供政治保障。習近平總書記多次在不同場合強調對農業農村在干部配備上優先考慮，在要素配置上優先滿足，在公共財政投入上優先保障，在公共服務上優先安排。加強農田建設促進產業發展是鄉村振興的重要基礎，《鄉村振興戰略規劃》明確到2022年建成高標準農田10億畝的任務。人財物的優先安排，建設任務的明確要求，為新時代農田建設提供了政治保障。

　　深化機構改革為加強農田建設提供了體制保障。中央深化機構改革方案明確將農田建設項目管理職能整合劃轉農業農村部，農業農村部履行農田建設和耕地質量管理職責。目前，中央和省兩級的機構改革和職能調整已到位，預計年底前市、縣兩級改革全部完成。農田建設管理機構與體制進一步理順，徹底改變了“五牛下田”“分散管理”的局面，確保統一規劃布局、統一建設標準、統一組織實施、統一驗收考核、統一上圖入庫落地落實。

　　國內外經驗為加強農田建設提供了借鑒。從國內看，建國以來實施了多輪農田基本建設，特別是二十世紀六七十年代以農業學大寨為典型的大規模農田基本建設，九十年代農業綜合開發開展的中低產田改造，本世紀以來的土地整治、高標準農田建設等，都從多個層面為農田建設的模式設計、社會動員、資金籌措、組織實施等積累了經驗。從國外看，與我國人均耕地面積少國情相似的日本，二次世界大戰后開展了“土地改良事業”的重大建設工程，從立法保障到分層分級籌集資金、組織實施、建后維護等都形成了一整套值得借鑒的經驗。

　　糧食等重要農產品供應充足為加強農田建設增添變數。我國糧食生產連年豐收，產量連續7年保持在6億噸以上，供給充足，有的品種供過于求。加之，糧食等重要農產品國內外價格倒掛，“多進少種”呼聲此起彼伏。生產成本上漲，種植糧食等大宗農產品收益低，生產積極性受挫。據統計，2016年以來，農民年人均可支配收入中來自種植業經營占比低于20%。因此，在各種投入上打了折扣，耕地季節性撂荒現象嚴重(南方部分省份30%以上耕地冬閑撂荒)。這些因素的交互影響，削弱了地方政府和農民、企業抓糧種糧的積極性，進而減弱了農田建設的投入動力，為農田建設資金投入、建設任務落地落實等增添變數。

　　賬實不符為農田建設目標任務落地落實增加困難。一是耕地家底賬實不符。據2017年國家土地督察公告顯示，部分地區耕地認定不實、占補平衡落實不到位、違法用地等問題仍然存在。耕地中種植林果、苗圃大量存在，現有耕地的確切數量不清。二是高標準農田建成數量不清。2011-2015年有關部門累計安排投資建設的高標準農田約4.8億畝中實際建成面積存在“水分”，既有不同渠道投資在同一項目區安排建設，出現重復統計的問題，還有部分項目區由于投資不足只是核心區的按照有關標準建設了，但其他區域存在建少報多問題。三是已建成的高標準農田質量不達標。有的只建設了機耕道路，有的只建設了灌溉渠道，沒有整治田塊、改良土壤等方面建設內容，全部達到要求的不多。這些都為下一步統籌規劃、統一推進農田建設，實現2022年建成10億畝高標準農田目標增添了困難。

　　扎實抓好農田建設的重點任務

　　加強耕地保護與建設，大規模推進高標準農田建設，加強農田水利設施建設，實施耕地質量保護與提升行動等是新時代農田建設的重點任務。

　　持續加強農田水利建設。通過持續不斷的建設，我國農田有效灌溉保證率達到52%以上。但農田水利設施仍然比較薄弱，靠天吃飯還沒有完全解決。因此，必須加快大型灌區、重點中型灌區續建配套和節水改造。在水土資源條件具備的地區，新建一批灌區，增加農田有效灌溉面積。實施大中型灌溉排水泵站更新改造，加強重點澇區治理，完善灌排體系。加快推進小型農田水利建設，加強灌區末級渠系建設和田間工程配套，因地制宜興建中小型水利設施，支持山丘區“五小水利”工程建設。

　　大力推進高標準農田建設。各級要按照今年中央一號文件部署，編制高標準農田建設4年規劃，梳理評估2011年以來高標準農田建設情況，以劃定的糧食生產功能區和重要農產品保護區為重點，按照實施區域化整體建設，推進田水林路電綜合配套，同步發展高效節水灌溉的要求，編制規劃形成項目。以推進機械化、規模化生產為目標，落實建設條件，充分發揮農村集體經濟組織和新型經營主體作用，采取多種方式組織好項目建設，穩步推進高標準農田建設。按照“誰受益誰管護，誰使用誰維護”的原則，落實好已建成高標準農田的運行維護責任主體，建好用好高標準農田。

　　扎實抓好耕地質量保護與提升行動。嚴格落實耕地占補平衡，在確保補充耕地數量的同時，提高耕地質量，加強新增耕地后期培肥改良。綜合采取工程、生物、農藝等措施，開展退化耕地綜合治理、污染耕地阻控修復、土壤肥力保護提升等，有效提高耕地產能。因地制宜實行保護性耕作制度，提高土壤有機質含量，平衡土壤養分，實現用地與養地結合，多措并舉保護提升耕地產能。加強耕地質量調查評價與監測，完善土地調查監測體系和耕地質量監測網絡。

　　積極探索農田建設新模式。一是推進高標準農田建設與農民承包地改革相結合，促進農田“小塊并大塊”，推進農田宜機化，為發展農業規模化、標準化、機械化打基礎。二是推進農田建設與農村基礎設施統籌協調布局建設。采取統籌規劃整合，將農村人居環境、農田建設、鄉村公路、農村飲水等項目進行整體打包，統籌設計，實現集中資金推進鄉村振興。三是積極探索多元建設主體實施農田建設。根據各地農田分布實際情況，可以統一規劃設計后，采取土地平整及田間道路建設交由新型農業經營主體實施，專業性強的農田水利工程項目選擇專業性公司實施，調動各方面積極性，發揮各方面實施優勢，提高建設質量和效率。

　　謀劃落實農田建設保障措施

　　構建農田建設法律規章制度，建立健全以政府投入為主的多元化建設投入機制，理順農田建設管理體制，加強農田建設體系隊伍建設，加快農田建設管理的信息化、現代化。

　　構建農田建設法律規章制度體系。一是推動頒布《農田建設條例》。適應新時代農田建設投資多元、主體多元等實際，突出政府主導、農民主體、社會參與的建設管理思路，通過立法明確政府、企業、農戶、農民合作組織等的權利與義務，規范激勵、約束農田建設管理各主體行為，促進農田建設事業長久持續發展。二是制定實施《農田建設項目管理辦法》。借鑒原有各部門管理辦法，結合各地農田建設管理實踐，制定規范性管理文件，規范高標準農田建設等項目管理。三是編制建設標準及定額。分區域制定農田建設標準及投資標準，各省根據此標準，結合農田建設實際，制定省域內的農田建設標準定額，填補農田建設無標準定額的空白。

　　建立健全農田建設投入機制。一是要明確各級財政農田建設投入，力爭財政資金穩定增加。研究出臺農田建設中央與地方財政支出責任劃分，保障投入制度性安排，確保全國每年完成8000萬畝以上高標準農田建設任務。二是統籌各渠道資金，實施耕地質量保護與提升行動。統籌東北黑土地保護、退化耕地治理等專項資金，按照區域整合資金，捆綁支持培肥地力，提升耕地質量。三是引導新型經營主體投入。健全農田建設新機制，通過先建后補、以獎代補等方式，引導涉農企業、工商資本、新型經營主體投入高標準農田建設。四是著力拓寬投入渠道。探索利用高標準農田建設新增耕地指標調劑收益、農村集體建設用地增減掛鉤節約指標調劑收益為基礎，吸引社會資本進入，建立農田建設基金，以基金投入方式再引導金融資本投入農田建設。

　　加強農田建設體系隊伍建設。一是明確體系職能。在機構改革中明確各級農業農村部門承擔農田建設管理職責和任務，配備相應人員力量，確保有人干事、有人負責，特別是基層農業部門須配備懂項目建設與管理的人員。二是提升能力素質。建立健全培訓考核制度，實行上崗培訓、任職培訓和績效考核，加快提升干部隊伍能力素質。三是充分利用好社會中介機構。利用好勘察設計、工程咨詢等中介機構技術力量，在規劃編制、項目評審、建設管理等方面為我所用，既做好相關工作，又在實踐中引導培養干部隊伍專業素質。

　　推進農田建設管理現代化。一是構建農田建設項目管理系統。實現從建設規劃編制，建設項目布局，到建設項目勘察設計、評審審批、建設管理、竣工驗收、監督考核、上圖入庫等以高標準農田建設為重點的項目建設管理全流程信息化、自動化管理。二是建立以遙感技術為支撐的農田建設績效評價系統。充分利用衛星遙感數據，輔以航空遙感影像，實施農田建設水利化、機械化、規模化成效監測評價，農田生產能力(單產增加)評估，實現對農田建設投資績效全面評價。三是建立耕地質量監測評價系統。充分利用科研、教育、事業單位基礎資源，根據土壤類型及土壤退化、污染情況布局監測站點，按照長期定位全面監測、土壤性狀肥力健康綜合監測、土壤污染等專項監測分別布點，全面監測耕地質量及其演變趨勢。

　　(作者系農業農村部農田建設管理司副司長)