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　　近期，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)。9月24日上午，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長(zhǎng)韓俊在國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行的新聞發(fā)布會(huì)上表示，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平超過(guò)60%，已經(jīng)到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段了，應(yīng)該把土地增值收益更多地用于“三農(nóng)”。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，土地增值收益取之于農(nóng)、主要用之于城，有力地推動(dòng)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，但對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支持作用發(fā)揮不夠。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要大量投入，僅靠財(cái)政一般公共預(yù)算遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求，必須拓寬資金來(lái)源渠道，建立健全鄉(xiāng)村振興投入穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制。調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例，就是一項(xiàng)重要的改革舉措和制度安排。

　　到“十四五”期末，50%以上土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村

　　《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、分步實(shí)施，按照“取之于農(nóng)、主要用之于農(nóng)”的要求，調(diào)整土地出讓收入城鄉(xiāng)分配格局，既要在存量調(diào)整上做文章，也要在增量分配上想辦法，穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，集中支持鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)任務(wù)，加快補(bǔ)上“三農(nóng)”發(fā)展短板。文件明確提出，從“十四五”第一年開(kāi)始，各省(區(qū)、市)要分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例;到“十四五”末，以省(區(qū)、市)為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例要達(dá)到50%以上。

　　《意見(jiàn)》提出了5個(gè)方面的重點(diǎn)舉措：一是明確了以省(區(qū)、市)為單位提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例的2種可選擇的計(jì)提方式。二是明確了土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出的統(tǒng)計(jì)口徑。三是明確了建立市縣留用為主、中央和省級(jí)適當(dāng)統(tǒng)籌的資金調(diào)劑機(jī)制。四是明確了允許各地根據(jù)鄉(xiāng)村振興實(shí)際需要，打破分項(xiàng)計(jì)提、分散使用的管理方式，對(duì)土地出讓收入進(jìn)行整合使用，聚焦補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)。五是明確了加強(qiáng)對(duì)土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金的核算，特別是要求不得虛增土地出讓成本，縮減土地出讓收益。

　　土地出讓收益是土地出讓收入扣除征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開(kāi)發(fā)支出等成本性支出后的收益，反映了各地實(shí)際可以統(tǒng)籌使用的資金規(guī)模。但是土地出讓成本性支出的標(biāo)準(zhǔn)很難統(tǒng)一規(guī)定。為了照顧各地實(shí)際，避免“一刀切”，文件提出了兩種方案供地方來(lái)選擇。第一種是按照土地出讓收益的50%以上進(jìn)行核定，如果全年應(yīng)計(jì)提數(shù)小于土地出讓收入的8%，則按不低于土地出讓收入8%計(jì)提;第二種方案是按照土地出讓收入的10%以上進(jìn)行核定。

　　韓俊表示，地方選擇哪一種方式都可以，由省里自己來(lái)定。“各省(區(qū)、市)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的市、縣可以設(shè)定一個(gè)差異化計(jì)提的標(biāo)準(zhǔn)，以省(區(qū)、市)作為一個(gè)核算單位的，全省無(wú)論按哪種方式計(jì)提，總體上要實(shí)現(xiàn)土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例不低于50%的目標(biāo)要求。”

　　韓俊稱，土地出讓收入現(xiàn)在一年高達(dá)六七萬(wàn)億，今年可能突破7萬(wàn)億，但是土地出讓收入分布不均衡。為了防止出現(xiàn)有的地方計(jì)提資金用不完，有的地方計(jì)提很少、不夠用，《意見(jiàn)》對(duì)健全中央和省級(jí)適當(dāng)統(tǒng)籌的資金調(diào)劑機(jī)制作出了安排。

　　一是允許省級(jí)適當(dāng)統(tǒng)籌。土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金主要由市、縣政府安排使用，省級(jí)政府可以從土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金中，統(tǒng)籌一定比例資金，在所轄各地區(qū)之間進(jìn)行調(diào)劑，重點(diǎn)是支持糧食主產(chǎn)縣和財(cái)力薄弱縣。考核的標(biāo)準(zhǔn)就是到“十四五”末，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例必須達(dá)到50%以上，還設(shè)計(jì)了一個(gè)附加條件，這個(gè)底線就是不能低于土地出讓收入的8%，省里下一步還要制定具體措施。

　　二是中央統(tǒng)籌的資金向部分地區(qū)傾斜。目前，在中央層面從土地出讓收益中計(jì)提的是農(nóng)田水利建設(shè)資金，以及市縣政府繳納的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，這些方面中央都會(huì)統(tǒng)籌一定比例的資金。今后，中央還會(huì)繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)統(tǒng)籌一定資金，這個(gè)比例是不變的，不去增加地方負(fù)擔(dān)。考慮到糧食主產(chǎn)區(qū)和中西部地區(qū)財(cái)力弱、鄉(xiāng)村振興任務(wù)重，中央財(cái)政統(tǒng)籌的資金要向這些地區(qū)傾斜使用。

　　三是對(duì)北京、上海等少數(shù)省份適當(dāng)放寬要求。北京、上海等地土地出讓收入很高，但是農(nóng)業(yè)農(nóng)村占比較低，對(duì)于這些地區(qū)，允許根據(jù)實(shí)際需要來(lái)確定提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的具體比例，但是必須確保土地出讓收入用于支持鄉(xiāng)村振興的力度不斷增強(qiáng)。

　　調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供資金支持

　　韓俊介紹，土地出讓收入是地方政府性基金預(yù)算收入的重要組成部分。長(zhǎng)期以來(lái)，土地增值收益主要還是用在城市，城市建設(shè)可以說(shuō)對(duì)“土地財(cái)政”的依賴性是很大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2013年到2018年全國(guó)的土地出讓收入累計(jì)高達(dá)28萬(wàn)億元，扣除成本性支出以后，土地出讓收益是5.4萬(wàn)億元，占到了土地出讓收入的19.2%。土地出讓支出用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金合計(jì)是1.85萬(wàn)億元，僅占土地出讓收益的34.4%，占土地出讓收入的6.6%，用在城市建設(shè)的比例比農(nóng)村要高得多。

　　隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，征地規(guī)模和土地出讓規(guī)模不斷擴(kuò)大，土地出讓收入占地方財(cái)政收入的比重也大幅度提高，向城市傾斜的土地出讓收益分配格局，有力地促進(jìn)了城市建設(shè)。2019年我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)由1978年的1.72億人，增加到了8.48億人，城鎮(zhèn)化水平由17.9%提高到了60.6%。長(zhǎng)期以來(lái)，土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例偏低，這是造成農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)投入不足的一個(gè)重要原因。

　　黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來(lái)，中央不斷強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，建立健全鄉(xiāng)村振興制度框架和政策體系。要全面促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，需要真刀真槍地干，需要真金白銀地投。因此，必須要建立財(cái)政投入穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制。除了繼續(xù)增加財(cái)政一般公共預(yù)算“三農(nóng)”的投入以外，也要想辦法拓寬資金來(lái)源渠道，提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，就是一個(gè)重要的資金籌措渠道，是一個(gè)重要的制度安排。

　　要解決好發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，推動(dòng)形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，必須加快推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，鄉(xiāng)村發(fā)展就是擴(kuò)大內(nèi)需的一個(gè)重要戰(zhàn)略支點(diǎn)，必須下決心解決土地增值收益長(zhǎng)期以來(lái)“取之于農(nóng)、主要用之于城”的問(wèn)題。2018年、2019年和2020年中央一號(hào)文件都對(duì)調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍，提高用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例提出了明確要求，這充分體現(xiàn)了中央對(duì)于建立穩(wěn)定可靠的實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略資金來(lái)源的高度重視。這項(xiàng)改革意義重大，它可以引導(dǎo)資源要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)，實(shí)際上是在土地出讓收益這個(gè)蛋糕里面多給農(nóng)村切一塊，這是城鄉(xiāng)利益格局的重要調(diào)整，是構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的一項(xiàng)重大制度安排，也是落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的一項(xiàng)重大舉措。

　　最近幾年，全國(guó)土地出讓收入一年要達(dá)到六七萬(wàn)億元，土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例每提高一個(gè)百分點(diǎn)，就相當(dāng)于“三農(nóng)”增加了600~700億元的投入。毫無(wú)疑問(wèn)，這項(xiàng)改革的逐步實(shí)施，將會(huì)對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供一個(gè)有力的資金支持。

　　持續(xù)加大財(cái)政用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支出力度，防止產(chǎn)生擠出效應(yīng)

　　為防止支出碎片化、提高資金使用的整體效益，文件提出要統(tǒng)籌整合土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金，與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃銜接好，一定要聚焦補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)。

　　各地可以根據(jù)鄉(xiāng)村振興的實(shí)際需要，堅(jiān)持精打細(xì)算，打破分項(xiàng)計(jì)提、分散使用的管理方式，整合土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金，重點(diǎn)用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、現(xiàn)代種業(yè)提升、農(nóng)村供水保障、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村土地綜合整治、耕地及永久基本農(nóng)田保護(hù)、村莊公共設(shè)施建設(shè)和管護(hù)、農(nóng)村教育、農(nóng)村文化和精神文明建設(shè)支出，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接相關(guān)的山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)，以及以工代賑工程建設(shè)等十幾項(xiàng)。這些方面都是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要補(bǔ)的突出短板，都是一些比較緊要的任務(wù)，必須集中資金優(yōu)先予以支持。鄉(xiāng)村振興的一般性工作任務(wù)，要爭(zhēng)取通過(guò)其他渠道統(tǒng)籌解決資金問(wèn)題，不列入這項(xiàng)改革增加的資金使用范圍。

　　同時(shí)，文件還強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金與一般公共預(yù)算支農(nóng)投入之間的統(tǒng)籌銜接。不能因?yàn)樵黾恿送恋爻鲎屖杖氲馁Y金，就把一般公共預(yù)算支農(nóng)投入減少了，必須持續(xù)加大各級(jí)財(cái)政通過(guò)原有渠道用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支出力度，防止產(chǎn)生擠出效應(yīng)。

　　提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，是城鄉(xiāng)關(guān)系的一次重大調(diào)整，可能會(huì)在一定程度上改變地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。《意見(jiàn)》對(duì)此有所考慮，也采取了一些措施。

　　一是要分步實(shí)施改革。已經(jīng)明確這項(xiàng)改革從明年開(kāi)始實(shí)施，允許地方分5年改革到位，到2025年達(dá)到目標(biāo)要求。各省(區(qū)、市)可以確定分年度目標(biāo)和實(shí)施步驟，合理把握改革的節(jié)奏，分5年來(lái)達(dá)到目標(biāo)要求。二是要嚴(yán)格防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。《意見(jiàn)》提出了兩個(gè)允許，第一是允許將已收儲(chǔ)土地的出讓收入繼續(xù)通過(guò)計(jì)提國(guó)有土地收益基金，用于償還因收儲(chǔ)土地形成的地方政府債務(wù)，并作為土地出讓成本性支出計(jì)算核定。第二是允許省級(jí)政府按照現(xiàn)行的政策，繼續(xù)統(tǒng)籌土地出讓收入用于支持“十三五”易地扶貧搬遷融資資金的償還。三是明確向縣級(jí)傾斜的政策導(dǎo)向，《意見(jiàn)》提出，土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金主要由市、縣政府安排使用，重點(diǎn)向縣級(jí)傾斜，賦予縣級(jí)政府合理使用資金的主動(dòng)權(quán)。同時(shí)我們要看到，地方土地出讓收入主要是用來(lái)搞建設(shè)的，過(guò)去主要投向了城市，現(xiàn)在要求更多投向農(nóng)村，所以地方資金使用總量并沒(méi)有減少，只是使用范圍和結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，也可以說(shuō)從“左口袋”掏到了“右口袋”，所以沒(méi)有給地方政府增加新的負(fù)擔(dān)。

　　防止 “數(shù)字計(jì)提”弄虛作假

　　對(duì)于如何防止一些地方“做大”土地出讓成本性支出，“做小”土地出讓收益，搞“數(shù)字計(jì)提”，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組成員兼中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室秘書(shū)局局長(zhǎng)吳宏耀表示，《意見(jiàn)》從三個(gè)方面作出了安排。

　　一是要規(guī)范計(jì)提方式。對(duì)于按照土地出讓收益50%以上計(jì)提的這種方式，要求如果計(jì)提數(shù)小于土地出讓收入的8%，則按不低于土地出讓收入8%計(jì)提。這樣做即使“做小”了土地出讓收益，還有“土地出讓收入的8%”這個(gè)比例來(lái)把關(guān)，為資金計(jì)提規(guī)模劃出了底線。不管兩種方式怎么提，底線就是不能低于土地出讓收入的8%。同時(shí)，中央將根據(jù)實(shí)際支出情況考核各省(區(qū)、市)土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例是否達(dá)到要求，具體考核辦法將由財(cái)政部另行制定。

　　二是加強(qiáng)資金核算管理。《意見(jiàn)》要求，進(jìn)一步完善土地出讓收支核算辦法，加強(qiáng)對(duì)于土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出的監(jiān)督管理。具體有“三個(gè)嚴(yán)”，兩個(gè)嚴(yán)禁，一個(gè)嚴(yán)格。第一，嚴(yán)禁變相減免土地出讓收入，確保及時(shí)足額繳入國(guó)庫(kù)。第二，嚴(yán)格核定土地成本性支出，不得將與土地前期開(kāi)發(fā)無(wú)關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目的建設(shè)成本納入成本核算范圍。第三，嚴(yán)禁以已有明確用途的土地出讓收入作為償債資金來(lái)源發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券。同時(shí)，要建立全國(guó)統(tǒng)一的土地出讓收支信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控。

　　三是加強(qiáng)考核監(jiān)督。第一，嚴(yán)肅查處擅自減免、截留、擠占、挪用應(yīng)繳國(guó)庫(kù)土地出讓收入以及虛增土地出讓成本、違規(guī)使用農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入資金等行為，并依法依規(guī)追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。第二，加強(qiáng)對(duì)土地出讓相關(guān)政策落實(shí)及土地出讓收支管理的審計(jì)監(jiān)督，適時(shí)開(kāi)展土地出讓收入專項(xiàng)審計(jì)。第三，各省(區(qū)、市)黨委政府每年向黨中央、國(guó)務(wù)院報(bào)告實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)展情況時(shí)，要專題報(bào)告調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍、提高用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例、優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興情況。四是把調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍、提高用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例的情況要納入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)績(jī)考核，并作為中央一號(hào)文件貫徹落實(shí)情況督查的重要內(nèi)容。