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　　編者按：糧食安全是國家安全的重要基礎，保障糧食安全是一個永恒的課題。我國糧食安全取得了舉世矚目的巨大成就，但同樣面臨需求剛性增長、結構性矛盾突出、生產成本高企、國際貿易不確定性增加等問題和挑戰。本刊獨家約請國務院參事室特約研究員、國家發展和改革委員會原副主任杜鷹就“中國的糧食安全戰略”談一些認識，分兩期刊登，供廣大讀者學習。

　　當前討論國家糧食安全問題具有特殊的重要意義。一是我國外部環境復雜嚴峻，美國對我國全面打壓阻遏升級，世界百年未有之大變局加速演進，我們必須做好應對嚴峻挑戰和復雜局面的充分準備;二是我國即將開啟向第二個百年奮斗目標前進的新征程，現代化建設正處在關鍵時期，我們既要深化供給側結構性改革，又要做好六保六穩工作，比任何時候都要注意處理好發展與安全的關系;三是經過多年的糧食豐產之后，我國糧食供求出現一些階段性的變化，結構性矛盾日顯突出，傾向性、苗頭性問題開始顯現，需要我們給予高度關注。糧食安全是維護經濟發展、社會穩定最重要的壓艙石。當前和今后一個時期，切實保障國家糧食安全，不斷提高糧食安全保障水平，具有重要的現實意義和戰略意義。

　　我國保障糧食安全取得的主要成就

　　聯合國糧農組織(FAO)1983年發布了新的糧食安全定義，即：“確保所有人在任何時候既能買得到又能買得起所需要的基本食品”。這里有兩層含義：一是可得性，即社會要生產出足夠的糧食;二是可及性，即所有人要能夠買得起糧食。可見，糧食安全是一個既包括生產與供給，又包括分配與消費的完整概念。

　　國以農為本，民以食為天。新中國成立以來，黨和政府始終把解決人民的吃飯問題作為治國安邦的頭等大事。經過70多年艱苦卓絕的努力，尤其是經過40多年改革開放的滄桑巨變，中國不僅成功地解決了十幾億人口的吃飯問題，用全球9%的耕地、6%的淡水資源，生產了全球1/4的糧食，養活了全球近1/5的人口，而且實現了由“吃不飽”到“吃得飽”、由“吃得飽”到“吃得好、吃得安全”的歷史性轉變，在保障糧食安全上取得了舉世矚目的巨大成就。

　　一是糧食產量穩步增長。糧食總產從1978年的3.05億噸增長到2019年的6.64億噸，增長了1.18倍，年均增長1.92%;自2012年突破6億噸、2015年超過6.6億噸以后，連續5年穩定在6.5億噸以上水平(參見圖1)。糧食單產從1978年的337斤/畝提高到2019年的763斤/畝，增長1.26倍;2017年，我國稻谷、小麥、玉米的單產比世界平均水平分別高50.1%、55.2%和6.2%。人均糧食占有量從1978年的316.6公斤提高到2019年的474.2公斤，整整提高了50%，穩定高于世界平均水平。

　　二是營養狀況明顯改善。首先是膳食品種豐富多樣。2019年我國人均主要農產品占有量及相當于1978年的倍數：油料是24.95公斤和4.6倍;糖料是86.92公斤和3.51倍;豬牛羊肉是38.64公斤和3.35倍;牛奶是22.87公斤和24.93倍;水產品是46.29公斤和9.57倍;水果是195.71公斤和15.62倍;蔬菜是595.29公斤，相當于1995年的2.8倍(參見表1)。其次是營養水平改善。據國家衛健委監測數據顯示，中國居民平均每標準人日能量攝入量2172千卡，蛋白質65克，脂肪80克，碳水化合物301克，能量和營養素供給充足。

　　三是“買得起”問題總體解決。1978-2019年，我國城鎮居民人均可支配收入從343.4元提高到42358.8元，按不變價格計算，年均增長7.17%，恩格爾系數從57.5%下降到27.6%;農村居民人均可支配收入從133.6元提高到16020.7元，年均增長7.67%，恩格爾系數從67.7%下降到30.0%(參見圖2)。從減貧角度看，改革開放之初，我國農村有2/3的人口吃不飽肚子，到20世紀80年代中期，絕大多數農村人口穩定地越過了溫飽線;1986年我國正式啟動扶貧開發，按當時的標準，貧困人口1.31億人，到2007年減少到1479萬人;按現行標準，我國農村貧困人口從2010年的16547萬人減少到2019年底的551萬人，貧困發生率從17.2%下降到0.6%。到2020年底，絕對貧困將歷史性地得到解決。

　　四是糧食儲備能力顯著增強。目前，我國共有標準糧食倉庫倉容6.7億噸，簡易倉容2.4億噸，足足可以裝下一年的產量;全國糧食物流總量接近5億噸，其中有近一半為跨省流量，糧食區域間調配能力顯著增強;政府糧食儲備充足，遠高于國際儲備量占消費量17%的安全線，且在全國大中城市均建立了10~15天的應急成品糧儲備，具備應對重大災害和公共突發事件的能力。

　　中國在保障糧食安全和重要農產品有效供給上取得的巨大成就，不僅為國民經濟的高速增長打下堅實基礎，也為全球糧食安全和可持續發展作出重要貢獻。

　　國家糧食安全戰略的要點

　　在長期的實踐中，我們堅持走中國特色糧食安全之路，形成了一整套保障國家糧食安全的理念、戰略、政策和做法，確立了以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略。這一戰略的要點是:

　　第一，始終堅持以我為主、立足國內的糧食安全方針。中國是人口大國，也是世界上最大的糧食生產國和消費國。盡管中國的農業資源稟賦欠佳，人均農業資源相對匱乏，但解決十幾億人口的吃飯問題不能寄希望于國際市場。這主要是基于以下幾點考慮：一是出于戰略考量，不能受制于人。正如習近平總書記指出“一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全的主動權，進而才能掌握經濟社會發展這個大局。靠別人解決吃飯問題是靠不住的，如果口糧依賴進口，我們就會被別人牽著鼻子走”。二是國際貿易量有限。全球糧食貿易量約2.5~3億噸，不到我國糧食消費量的一半，其中大米貿易量3500~4000萬噸，僅相當國內消費量的1/4。三是出于外交考慮。我國進口糧食具有“大國效應”，一旦大量從國際市場采購糧食，勢必引起國際糧價大幅上漲，不僅要付出高昂代價，而且會影響我國與一些缺糧國家和發展中國家的關系，目前全球8.2億饑餓人口主要集中在這些國家。四是出于國內的考慮。目前我國農業就業人口仍有1.94億人，過多進口糧食，會沖擊國內的糧食生產和就業。我國小麥、水稻、玉米的單產水平分別是單產排在前10位國家平均水平的60%、71%和67%，糧食增產仍有潛力。

　　糧食自給率是衡量糧食安全的主要指標。1996年，聯合國糧農組織召開世界首腦糧食峰會前夕，我國發布第一部《糧食白皮書》，提出我國的糧食自給率要保持在95%以上。后來，隨著人們膳食結構改善和蛋白飼料的需求增長，大豆進口量逐年遞增，特別是入世后，2004年我國從農產品凈出口國轉為凈進口國，必須根據新的情況有取有舍。黨的十八大以后，中央重新定義了糧食安全的內涵，進一步明確了保障國家糧食安全的優先序，指出糧食安全的核心是口糧安全，在糧食中要重點保谷物基本自給，在谷物中要確保口糧絕對安全;明確了糧食安全的根基是能力安全，這包括“三個能力”，即：國內可持續的綜合生產能力、必要的儲備能力，以及對國際資源的掌控能力，要求把確保國家糧食安全的著眼點放到能力建設上來。

　　第二，堅持不懈提高糧食綜合生產能力。主要是靠三條：一是藏糧于地。前提是守住18億畝耕地紅線，劃定永久基本農田，同時加強旱澇保收高標準農田建設。近15年我國糧食連年豐收，只有兩個年度減產，減產幅度不超過2%，打破了以往“兩增一減一平”的怪圈，主要得益于基礎設施保障能力不斷增強。二是藏糧于技。中國增加糧食總產量，主要靠提高單位面積產量。2019年比1978年，我國糧食播種面積減少6800萬畝，但產量卻翻了一番多，主要靠單產的提高。提高單產，主要靠良種良法，靠科技進步。經過多年的不懈努力，我國糧食生產的良種覆蓋率、科技進步率、栽培管理水平、綜合機械化率都上了一個大臺階，今后仍然要堅持走科技興農、內涵發展的路子。三是優化區域布局。不同農產品在不同區域具有不同的比較優勢，優化農業生產力布局，是降低農業生產成本、提高農業生產效率的重要途徑。2016年以來，我國在劃定和建設糧食生產功能區、重要農產品生產保護區方面做了大量工作，推動優勢農產品向優勢產區集中，使農業資源配置效率得到進一步提升。

　　第三，保護和調動種糧抓糧積極性。主要是“三個積極性”。一是調動農民種糧積極性。家庭承包制的確立，本身就是最大的激勵機制。進入新世紀以來，繼取消農業稅后，國家逐步建立和完善對農業的支持保護體系，加大對農業的投入，實施生產者補貼，建立最低價收購制度，加強服務體系建設，進一步保護和調動了農民生產積極性。二是調動農業科技人員積極性。我國擁有世界上人數最多、體系較為完整的農業科研和技術推廣隊伍。新世紀以來，特別是黨的十八大以來，國家出臺了一系列激勵農業科研人員創新的舉措，推進事業單位改革，實行人員聘用制度;搭建科研成果交易平臺，開展科研成果權益分享改革試點;在強化公益性職能的同時，放活經營性服務，允許科研人員和技術推廣人員自主創業、持股兼職，調動了科研人員的積極性。三是調動地方政府抓糧的積極性。20世紀90年代中期，我國即建立糧食省長負責制。為了解決“產糧大縣、經濟小縣、財政窮縣”問題，中央財政從2005年開始實施產糧大縣激勵政策，加大財政轉移支付力度，同時取消產糧大縣糧食風險金、公益性基礎設施建設項目地方配套。探索建立對糧食產銷區利益補償機制。

　　第四，健全糧食儲備制度，暢通糧食市場流通。一是在儲備方面。管好用好“天下糧倉”，對于調節豐欠、平抑物價、保證市場供應具有不可替代的重要作用。改革開放以來，隨著糧食購銷體制改革的深入，國家不斷完善糧食儲備體系，逐步建立起政府儲備與企業儲備功能互補、中央儲備與地方儲備各負其責、政策性業務與經營性業務相互分離、儲備規模結構比較合理、運行機制較為完善的國家糧食儲備體系。二是在市場流通方面。我國糧食流通經歷了從統購統銷、調撥包干到多渠道流通，再到糧食購銷市場化的轉變歷程。目前，全國共有糧食購銷主體近10萬家，糧食加工企業幾十萬家，從糧食購銷到加工轉化基本實現了市場調節。三是在市場體系建設方面。我國建立了從現貨市場到期貨市場、從批發市場到線上交易、市場類型齊全、交易方式多樣的市場體系和四通八達的糧食物流體系，糧食流通、儲備、加工的裝備水平、技術水平不斷提高。

　　第五，充分利用“兩個市場、兩種資源”。為了彌補國內資源短缺、緩解資源環境壓力、調劑品種和豐欠余缺，我國從國際市場適度進口農產品是必要的，也有利于我們騰出寶貴的農業資源，集中力量確保谷物基本自給和口糧絕對安全。一是把好進口關。我國入世后，大幅度降低進口關稅，對谷物進口實行配額管理，配額內進口實行低關稅，配額外進口實行高關稅;大豆實行單一關稅管理，稅率3%。我國目前每年凈進口農產品500億美元左右，其中大米、小麥、玉米有進有出，凈進口較多的是大豆，約占進口農產品總額的80%。二是積極穩妥推進農業走出去。自2007年中央一號文件第一次提出農業走出去以來，特別是2013年習近平總書記提出“一帶一路”倡議以來，我國農業走出去步伐明顯加快，海外農業合作、投資、并購日趨活躍，合作領域從種養業拓展到農業全產業鏈。比如，中糧集團收購了荷蘭的尼德拉和香港的來寶集團，強化了在全球的糧食加工、物流、倉儲和貿易網絡布局;又比如，中化集團先后收購瑞士先正達和以色列安道麥公司，成為全球最大的農藥生產公司和僅次于孟山都、杜邦先鋒的第三大種業公司，產業鏈和研發基地覆蓋130多個國家。#FormatImgID_0#