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關于糧食安全的幾個問題
時間: 來源:農村工作通訊-中國農村網 作者:十三屆全國人大常委會委員、農業與農村委員會副主任委員 劉振偉 字號:【

  我國的糧食安全,無近憂、有遠慮,結構性矛盾長時期難以緩解,供需緊平衡長時期難以逆轉,不穩定成為常態。要始終增強風險意識,如履薄冰,持之以恒,把糧食安全問題解決好。

  從短期看,我國糧食安全無憂。改革開放以來,我們改革政社合一的“人民公社”生產組織形式,實行家庭承包責任制,釋放了農村生產力,短時間解決了城鄉居民的溫飽問題。黨的十八大以來,各級政府加大投入,糧食綜合生產能力不斷提高,糧食連年豐收,連續五年穩定在6.5億噸以上(1949年1.1億噸),平均畝產381公斤,人均占有量470公斤(1949年209公斤),超過世界人均390公斤的水平。糧食庫存消費比超過50%,口糧庫存可以滿足城鄉居民至少一年的正常消費。加上品種進口調劑,糧食供給近期無憂。

  從長期看,我國糧食及主要農產品供給有遠慮。今后若干年,按照14億多人口、人均消費按“十三五”時期平均數匡算,我國主要農產品最低生產量為:糧食6.5億噸以上,棉花600萬噸以上,食用植物油7000萬噸以上,食糖1500萬噸以上,肉類9000萬噸以上,水產品7000萬噸以上,奶類4000萬噸以上,水果2.8億噸以上,禽蛋3100萬噸以上。上述匡算,未考慮消費水平提升因素,是底線匡算。

  實現上述目標,并不輕松,有以下幾個理由:

  一是自2004年以來,我國農產品進出口貿易由順差變為逆差。逆差逐步擴大,年際在500億美元—700億美元之間。我國目前是世界第二大農產品進口國,占世界農產品進口額的10%左右,是第五大出口國,占世界農產品出口額的5%左右。

  二是自2007年以來,我國糧食等主要農產品進口逐步擴大,進口大于出口。糧食年際進口在1400~2200萬噸之間,大豆9000萬噸左右,兩項合計進口量超過95%的糧食自給率。棉花、油料、食糖、肉類、乳制品等主要農產品進口量增長速度較快,有的品種增幅較大。我國人均占有糧食低于發達國家人均600公斤水平,聯合國糧農組織2016年將我國列為“糧食保障不穩定國家”。

  糧食安全涉及三個概念:一是口糧安全概念。我國城鄉居民現在家庭年人均消費原糧127公斤,加上外出就餐,人均消費175公斤,全國每年需消費原糧2.5億噸(國家糧油信息中心2019年數據為2.67億噸)。我國谷物產量6.1億噸,其中稻谷2億多噸,小麥1億多噸,兩項合計產出高于口糧消費。2001-2019年進口的糧食,稻谷和小麥合計占6%,主要是品種調劑,不是總量出了問題,我國口糧絕對安全。二是糧食安全概念。糧食消費包括口糧、飼料用糧、工業用糧及種子用糧。我國養殖產品年產量2億多噸(肉類7759萬噸、養殖水產品5079萬噸、蛋3309萬噸、奶3300萬噸),需要消費原糧2.7億噸(谷物1.9億噸,70%為玉米,豆粕等折合大豆8000萬噸);工業用糧1.6億噸(深加工8800萬噸、酒精2400萬噸、淀粉4900萬噸);種子用糧1000多萬噸。口糧、飼料用糧、工業用糧、種子用糧再加上安全儲備,缺口不小,這是遠慮。三是食物安全概念。食物安全包括糧、肉、蛋、奶、瓜、果、蔬菜及食用林產品等,聯合國糧農組織使用食物安全概念,是比較科學的。“三個安全”中,口糧安全是底線,糧食安全是基礎,食物安全是高線,糧食安全了,食物安全才有保障。農產品有資源替代關系,從我國國情出發,今后需要高度關注的仍是糧食安全。

  三是糧食生產的資源約束趨緊。我國農業資源偏緊,人均耕地1.52畝,不到世界人均3.38畝的50%,城鎮化使農村優質耕地持續減少,質量等級較高的耕地僅占30%,水土流失面積大;人均淡水資源2100立方米,是世界平均水平的28%;信息化、工業化使農村青壯年勞動力持續流出;農業比較效益低導致農村資金持續流入城市,資金瓶頸約束多年來沒有緩解。

  四是糧食生產科技支撐能力亟待提升。我國稻谷、小麥、玉米畝產水平相當于發達國家的63%、65%、54%。2019年大豆畝產129公斤,為發達國家水平的52%。優質水稻、專用強筋弱筋小麥、高油高蛋白大豆等品種供給缺口大。科技創新及轉化較慢,近些年突破性的大成果少,農業科技推廣渠道不夠暢通,農業科技進步貢獻率低于發達國家20~30個百分點。農業機械化發展不均衡,水稻耕作為54%,農產品初加工為37.6%,丘陵山區農機化率更低。農業生產大量依賴化肥、農藥投入,我國占全世界10%的耕地,使用了占25%的化肥和30%的農藥,是典型的化肥、農藥依賴型農業,化肥、農藥利用率分別為33%和36%,提升空間大。秸稈、畜禽糞污、生活垃圾等有機廢棄物年合計超過54億噸,許多未能及時處理或有效利用,解決面源污染、促進綠色發展任重道遠(發達國家很早就注意到化肥、農藥過量使用的危害,立法限制化肥、農藥使用,支持鼓勵使用有機肥,有機肥生產已形成產業。有專家統計,美國有機肥使用占比46%,英國57%,德國60%,澳大利亞55%,日本76%)。

  五是氣候變化及國際貿易的不確定因素增加。全球氣候變化導致自然災害頻繁發生,威脅糧食生產。新冠肺炎發展演變上的不確定性,使糧食國際貿易產業鏈、市場供應鏈的不確定因素增加,外部壓力加大。

  六是政策調整和完善有很大空間。在糧食支持保護政策、主產區糧食調出補償政策、糧食價格形成及調控機制、糧食收購、儲備、流通、加工、減少損耗、制止浪費等方面,有很大的政策調整和完善空間,糧食法制體系不健全。

  鑒于此,需要立足頂層設計,對糧食生產、收購儲備、流通加工、質量安全、減少損耗、制止浪費、宏觀調控、支持保護等作出調整,健全糧食安全制度體系,完善政策措施,為糧食安全提供堅實保障。

  一是堅持以習近平總書記的糧食安全觀為指導。

  習近平總書記指出,“要把保障糧食安全放在突出位置,健全糧食安全制度體系,加快轉變農業發展方式,在探索現代農業發展道路上創造更多經驗。”“‘誰知盤中餐,粒粒皆辛苦。’盡管我國糧食生產連年豐收,對糧食安全還是始終要有危機意識,今年全球新冠肺炎疫情所帶來的影響更是給我們敲響了警鐘。”“對我們這樣一個有著14億人口的大國來說,農業基礎地位任何時候都不能忽視和削弱,手中有糧、心中不慌在任何時候都是真理。這次新冠肺炎疫情如此嚴重,但我國社會始終保持穩定,糧食和重要農副產品穩定供給功不可沒。”“十幾億人口要吃飯,這是我國最大的國情。良種在促進糧食增產方面具有十分關鍵的作用。要下決心把我國種業搞上去,抓緊培育具有自主知識產權的優良品種,從源頭上保障國家糧食安全。”

  認真落實習近平總書記的糧食安全觀,作為健全糧食安全法制體系和政策的指導思想。

  二是明確國家糧食安全戰略。

  將“谷物基本自給,口糧絕對安全”的方針轉化為法律規范,明確“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略,牢牢掌握糧食安全主動權。1996年,為了回應國際上“誰來養活中國”的輿論,我國政府發表了《中國的糧食問題》白皮書,確定糧食(含大豆、薯類)要達到不低于95%的自給率,進口不超過5%的警戒線,向全世界莊嚴承諾“中國人民有能力依靠自己的力量養活自己”。《國家糧食安全中長期規劃綱要(2008-2020)》,按照這個自給率規劃糧食生產消費。堅持95%的糧食自給率和5%的進口警戒線,有利于繃緊糧食生產這根弦,防止樂觀自滿,應當繼續堅持。在工作上,要毫不動搖把主要農產品供給特別是糧食生產放在“三農”工作首位,作為“三農”工作的主線。在堅持不低于95%自給率的基礎上,進口一些優質農產品,調劑國內余缺及品種結構,滿足不同消費群體的需求,緩解資源約束壓力。農產品進口量要適度,防止演變為過度依賴,防止擠壓國內產業發展和農民收入增長。有觀點認為“進口農產品就是進口土地和水資源”。資源替代是有前提條件的,如果將超大人口規模、國內產業發展、農民收入增長、進口依存度、進口集中度、市場供應鏈穩定性等因素綜合權衡,問題和隱憂不少。在14億人口的大國,吃飯問題走大開大合的路子,相當危險。日本等國不斷降低糧食自給率的做法,是無奈之舉,我們不應效仿。美國進口農產品數量比較大,是緣于地理、氣候因素,種植結構單一,農產品品種少,進口是為滿足多樣化消費需求,但他們優勢農產品出口量很大。美國的做法,我們無法借鑒。

  三是明確規范糧食生產扶持政策。

  糧食安全法律規范,應聚焦國家糧食安全戰略,集成各種優惠政策和支持保護措施,千方百計調動糧食主產區和生產者積極性,千方百計提高種糧比較效益。

  第一,完善中央財政對糧食主產區均衡性財力轉移支付、產糧大縣獎勵等政策,加大支持力度。

  第二,完善公共財政對農業基礎設施建設、科研教育、技術推廣、生態環境保護等方面的支持政策,建立穩定的投入增長機制。

  第三,提升農村金融、政策性農業保險及涉農信貸擔保服務糧食產業的水平和效率。

  第四,出臺新的支持扶持政策。建立糧食生產風險基金,從糧食加工、流通、消費等環節籌措,取之于糧,用之于糧;對主產區發展糧食產業化給予扶持,支持發展“糧頭食尾”“農頭工尾”精深加工;加大對專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等生產經營主體生產糧食補貼力度,取消“大鍋飯”式的耕地種植補貼;扶持農業社會化服務組織發展,包括農技服務、農資供應服務、農機服務組織等;建立省際間糧食產銷利益調節補償機制。

  第五,規范土地出讓收入收益50%用于鄉村振興的要求,增量投入首先保證糧食生產。

  四是明確藏糧于地、藏糧于技和藏糧于庫的有機協調機制。

  藏糧于地、藏糧于技、藏糧于庫有機協調,可以防止生產大起大落,減少糧食周期性波動。

  藏糧于地。確保18.65億畝耕地、15.46億畝永久性基本農田、10億畝高標準農田、16.5億畝糧食種植面積不減少,遏制占多補少、占優補劣、占水田補旱地等違法違規行為;實施耕地質量保護提升行動,加大農田水利設施建設力度,將提升耕地質量等級、增加有效灌溉面積納入“十四五”國民經濟和社會發展規劃,作為約束性指標監督考核;將全國61080萬畝建設用地總規模作為約束性指標,不能突破。

  藏糧于技。創新糧食優良品種培育技術、栽培技術、產后加工技術、減少損耗浪費技術,推進糧食高產、優質、高效、生態和質量安全。

  藏糧于庫。深化糧食儲備制度改革,建立國家糧食安全儲備、企業經營性周轉儲備、農戶自儲等多元化多層次糧食儲備體系;劃定國家糧食儲備安全底線,對儲備品種、規模、地區布局統籌規劃,壓縮經營性周轉儲備,鼓勵地方和大中型糧食企業增加經營性周轉;明確產區儲備與銷區儲備的功能定位,減輕主產區糧食儲備財力負擔。

  五是明確糧食安全保障調控機制。

  糧食是關系國計民生的特殊商品,具有準公共產品屬性,不能完全市場化。糧食生產受市場、自然風險雙重影響,產出波動大。鑒于糧食生產的兩大特征,不能多了就放,少了就統,需要建立一以貫之的穩定性政策。在產出環節,完善政府的宏觀調控機制,構建價格形成與生產成本、農民收入增長掛鉤機制;在產后環節,完善糧食收購、加工、流通、市場預警、信息發布和應急保障制度;在進出口環節,統籌糧食產、供、銷、儲、進出口調控制度,國內生產與國際貿易有機協調聯動,防止逆向操作。

  六是明確減少糧食損耗、制止浪費的法律規范。

  我國糧食在收獲、運輸、儲存、銷售、加工環節的損耗浪費率超過10%(收獲環節損耗3%,加工儲藏環節損耗浪費5%,餐飲環節浪費3%;中國農科院專家通過典型調查,估計肉類損耗浪費9%、蛋類3%、鮮奶及加工9%、蔬菜30%、水果16%;聯合國糧農組織測算,全球從收獲到消費的各環節,食物損耗浪費至少14%,不發達國家為20%)。按照6.5億噸的糧食產量,10%的損耗浪費率,我國糧食總損耗浪費在6500萬噸以上,如果將各環節的總損耗浪費率降至5%以下,每年可節約糧食3700萬噸以上,相當于一個糧食大省產量。

  減少糧食損耗制止浪費,重點考慮三個層次問題:首先,加強宣傳引導和道德教育,營造節約糧食光榮、浪費糧食可恥的社會氛圍,倡導文明、合理、節儉的消費方式,反對和抵制講排場、擺闊氣的奢侈浪費陋習。其次,加強科技創新和先進技術推廣應用。通過改進收獲技術、儲藏技術、加工技術等(小麥人工收割損失率為10%,機械收割損失率為3%),減少技術性、物理性損耗。在餐飲環節,推進制作標準化及規范化管理等。第三,著眼收獲、儲藏、流通、加工、餐飲多環節,五管齊下,全方位切入,從制度上約束。宣傳引導、科技創新、制度約束全面推進,環環相扣,循序漸進減少糧食損耗,制止浪費,把習近平總書記的重要批示精神全面落到實處。

  七是明確糧食安全保障責任,壓實糧食安全省(市)長負責制。

  分清中央和地方的糧食安全保障責任,不把糧食安全保障責任全壓在中央;分清主產區糧食供給和銷區消費補償責任,不把糧食安全責任全壓在主產區,銷區不能無限度、無底線依賴主產區,也要千方百計增加糧食產出能力,產出能力滿足不了需求的,可考慮按照調入量對主產區進行資金補償;我國有黨管農村工作的傳統,縣級黨委、政府抓鄉村振興特別是糧食生產,是重中之重,首要之責,努力形成中央和地方、主產區和銷區、政府和農民合力共保糧食安全格局。

  早在新中國成立前夕,國外就有人預言,中國解決不了人民的吃飯問題,歷史已宣告這個預言的徹底破產。進入新時代,中國人民也一定有能力推進糧食產業高質量發展,從吃飽向吃好、吃放心轉變,不僅解決自己的糧食安全問題,也為世界糧食安全作出貢獻!要做到這一點,就是任何時候都不能放松糧食生產。

責任編輯:蔡薇萍
    
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