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　　我國的糧食安全，無近憂、有遠慮，結構性矛盾長時期難以緩解，供需緊平衡長時期難以逆轉，不穩定成為常態。要始終增強風險意識，如履薄冰，持之以恒，把糧食安全問題解決好。

　　從短期看，我國糧食安全無憂。改革開放以來，我們改革政社合一的“人民公社”生產組織形式，實行家庭承包責任制，釋放了農村生產力，短時間解決了城鄉居民的溫飽問題。黨的十八大以來，各級政府加大投入，糧食綜合生產能力不斷提高，糧食連年豐收，連續五年穩定在6.5億噸以上(1949年1.1億噸)，平均畝產381公斤，人均占有量470公斤(1949年209公斤)，超過世界人均390公斤的水平。糧食庫存消費比超過50%，口糧庫存可以滿足城鄉居民至少一年的正常消費。加上品種進口調劑，糧食供給近期無憂。

　　從長期看，我國糧食及主要農產品供給有遠慮。今后若干年，按照14億多人口、人均消費按“十三五”時期平均數匡算，我國主要農產品最低生產量為：糧食6.5億噸以上，棉花600萬噸以上，食用植物油7000萬噸以上，食糖1500萬噸以上，肉類9000萬噸以上，水產品7000萬噸以上，奶類4000萬噸以上，水果2.8億噸以上，禽蛋3100萬噸以上。上述匡算，未考慮消費水平提升因素，是底線匡算。

　　實現上述目標，并不輕松，有以下幾個理由：

　　一是自2004年以來，我國農產品進出口貿易由順差變為逆差。逆差逐步擴大，年際在500億美元—700億美元之間。我國目前是世界第二大農產品進口國，占世界農產品進口額的10%左右，是第五大出口國，占世界農產品出口額的5%左右。

　　二是自2007年以來，我國糧食等主要農產品進口逐步擴大，進口大于出口。糧食年際進口在1400~2200萬噸之間，大豆9000萬噸左右，兩項合計進口量超過95%的糧食自給率。棉花、油料、食糖、肉類、乳制品等主要農產品進口量增長速度較快，有的品種增幅較大。我國人均占有糧食低于發達國家人均600公斤水平，聯合國糧農組織2016年將我國列為“糧食保障不穩定國家”。

　　糧食安全涉及三個概念：一是口糧安全概念。我國城鄉居民現在家庭年人均消費原糧127公斤，加上外出就餐，人均消費175公斤，全國每年需消費原糧2.5億噸(國家糧油信息中心2019年數據為2.67億噸)。我國谷物產量6.1億噸，其中稻谷2億多噸，小麥1億多噸，兩項合計產出高于口糧消費。2001-2019年進口的糧食，稻谷和小麥合計占6%，主要是品種調劑，不是總量出了問題，我國口糧絕對安全。二是糧食安全概念。糧食消費包括口糧、飼料用糧、工業用糧及種子用糧。我國養殖產品年產量2億多噸(肉類7759萬噸、養殖水產品5079萬噸、蛋3309萬噸、奶3300萬噸)，需要消費原糧2.7億噸(谷物1.9億噸，70%為玉米，豆粕等折合大豆8000萬噸);工業用糧1.6億噸(深加工8800萬噸、酒精2400萬噸、淀粉4900萬噸);種子用糧1000多萬噸。口糧、飼料用糧、工業用糧、種子用糧再加上安全儲備，缺口不小，這是遠慮。三是食物安全概念。食物安全包括糧、肉、蛋、奶、瓜、果、蔬菜及食用林產品等，聯合國糧農組織使用食物安全概念，是比較科學的。“三個安全”中，口糧安全是底線，糧食安全是基礎，食物安全是高線，糧食安全了，食物安全才有保障。農產品有資源替代關系，從我國國情出發，今后需要高度關注的仍是糧食安全。

　　三是糧食生產的資源約束趨緊。我國農業資源偏緊，人均耕地1.52畝，不到世界人均3.38畝的50%，城鎮化使農村優質耕地持續減少，質量等級較高的耕地僅占30%，水土流失面積大;人均淡水資源2100立方米，是世界平均水平的28%;信息化、工業化使農村青壯年勞動力持續流出;農業比較效益低導致農村資金持續流入城市，資金瓶頸約束多年來沒有緩解。

　　四是糧食生產科技支撐能力亟待提升。我國稻谷、小麥、玉米畝產水平相當于發達國家的63%、65%、54%。2019年大豆畝產129公斤，為發達國家水平的52%。優質水稻、專用強筋弱筋小麥、高油高蛋白大豆等品種供給缺口大。科技創新及轉化較慢，近些年突破性的大成果少，農業科技推廣渠道不夠暢通，農業科技進步貢獻率低于發達國家20~30個百分點。農業機械化發展不均衡，水稻耕作為54%，農產品初加工為37.6%，丘陵山區農機化率更低。農業生產大量依賴化肥、農藥投入，我國占全世界10%的耕地，使用了占25%的化肥和30%的農藥，是典型的化肥、農藥依賴型農業，化肥、農藥利用率分別為33%和36%，提升空間大。秸稈、畜禽糞污、生活垃圾等有機廢棄物年合計超過54億噸，許多未能及時處理或有效利用，解決面源污染、促進綠色發展任重道遠(發達國家很早就注意到化肥、農藥過量使用的危害，立法限制化肥、農藥使用，支持鼓勵使用有機肥，有機肥生產已形成產業。有專家統計，美國有機肥使用占比46%，英國57%，德國60%，澳大利亞55%，日本76%)。

　　五是氣候變化及國際貿易的不確定因素增加。全球氣候變化導致自然災害頻繁發生，威脅糧食生產。新冠肺炎發展演變上的不確定性，使糧食國際貿易產業鏈、市場供應鏈的不確定因素增加，外部壓力加大。

　　六是政策調整和完善有很大空間。在糧食支持保護政策、主產區糧食調出補償政策、糧食價格形成及調控機制、糧食收購、儲備、流通、加工、減少損耗、制止浪費等方面，有很大的政策調整和完善空間，糧食法制體系不健全。

　　鑒于此，需要立足頂層設計，對糧食生產、收購儲備、流通加工、質量安全、減少損耗、制止浪費、宏觀調控、支持保護等作出調整，健全糧食安全制度體系，完善政策措施，為糧食安全提供堅實保障。

　　一是堅持以習近平總書記的糧食安全觀為指導。

　　習近平總書記指出，“要把保障糧食安全放在突出位置，健全糧食安全制度體系，加快轉變農業發展方式，在探索現代農業發展道路上創造更多經驗。”“‘誰知盤中餐，粒粒皆辛苦。’盡管我國糧食生產連年豐收，對糧食安全還是始終要有危機意識，今年全球新冠肺炎疫情所帶來的影響更是給我們敲響了警鐘。”“對我們這樣一個有著14億人口的大國來說，農業基礎地位任何時候都不能忽視和削弱，手中有糧、心中不慌在任何時候都是真理。這次新冠肺炎疫情如此嚴重，但我國社會始終保持穩定，糧食和重要農副產品穩定供給功不可沒。”“十幾億人口要吃飯，這是我國最大的國情。良種在促進糧食增產方面具有十分關鍵的作用。要下決心把我國種業搞上去，抓緊培育具有自主知識產權的優良品種，從源頭上保障國家糧食安全。”

　　認真落實習近平總書記的糧食安全觀，作為健全糧食安全法制體系和政策的指導思想。

　　二是明確國家糧食安全戰略。

　　將“谷物基本自給，口糧絕對安全”的方針轉化為法律規范，明確“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略，牢牢掌握糧食安全主動權。1996年，為了回應國際上“誰來養活中國”的輿論，我國政府發表了《中國的糧食問題》白皮書，確定糧食(含大豆、薯類)要達到不低于95%的自給率，進口不超過5%的警戒線，向全世界莊嚴承諾“中國人民有能力依靠自己的力量養活自己”。《國家糧食安全中長期規劃綱要(2008-2020)》，按照這個自給率規劃糧食生產消費。堅持95%的糧食自給率和5%的進口警戒線，有利于繃緊糧食生產這根弦，防止樂觀自滿，應當繼續堅持。在工作上，要毫不動搖把主要農產品供給特別是糧食生產放在“三農”工作首位，作為“三農”工作的主線。在堅持不低于95%自給率的基礎上，進口一些優質農產品，調劑國內余缺及品種結構，滿足不同消費群體的需求，緩解資源約束壓力。農產品進口量要適度，防止演變為過度依賴，防止擠壓國內產業發展和農民收入增長。有觀點認為“進口農產品就是進口土地和水資源”。資源替代是有前提條件的，如果將超大人口規模、國內產業發展、農民收入增長、進口依存度、進口集中度、市場供應鏈穩定性等因素綜合權衡，問題和隱憂不少。在14億人口的大國，吃飯問題走大開大合的路子，相當危險。日本等國不斷降低糧食自給率的做法，是無奈之舉，我們不應效仿。美國進口農產品數量比較大，是緣于地理、氣候因素，種植結構單一，農產品品種少，進口是為滿足多樣化消費需求，但他們優勢農產品出口量很大。美國的做法，我們無法借鑒。

　　三是明確規范糧食生產扶持政策。

　　糧食安全法律規范，應聚焦國家糧食安全戰略，集成各種優惠政策和支持保護措施，千方百計調動糧食主產區和生產者積極性，千方百計提高種糧比較效益。

　　第一，完善中央財政對糧食主產區均衡性財力轉移支付、產糧大縣獎勵等政策，加大支持力度。

　　第二，完善公共財政對農業基礎設施建設、科研教育、技術推廣、生態環境保護等方面的支持政策，建立穩定的投入增長機制。

　　第三，提升農村金融、政策性農業保險及涉農信貸擔保服務糧食產業的水平和效率。

　　第四，出臺新的支持扶持政策。建立糧食生產風險基金，從糧食加工、流通、消費等環節籌措，取之于糧，用之于糧;對主產區發展糧食產業化給予扶持，支持發展“糧頭食尾”“農頭工尾”精深加工;加大對專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等生產經營主體生產糧食補貼力度，取消“大鍋飯”式的耕地種植補貼;扶持農業社會化服務組織發展，包括農技服務、農資供應服務、農機服務組織等;建立省際間糧食產銷利益調節補償機制。

　　第五，規范土地出讓收入收益50%用于鄉村振興的要求，增量投入首先保證糧食生產。

　　四是明確藏糧于地、藏糧于技和藏糧于庫的有機協調機制。

　　藏糧于地、藏糧于技、藏糧于庫有機協調，可以防止生產大起大落，減少糧食周期性波動。

　　藏糧于地。確保18.65億畝耕地、15.46億畝永久性基本農田、10億畝高標準農田、16.5億畝糧食種植面積不減少，遏制占多補少、占優補劣、占水田補旱地等違法違規行為;實施耕地質量保護提升行動，加大農田水利設施建設力度，將提升耕地質量等級、增加有效灌溉面積納入“十四五”國民經濟和社會發展規劃，作為約束性指標監督考核;將全國61080萬畝建設用地總規模作為約束性指標，不能突破。

　　藏糧于技。創新糧食優良品種培育技術、栽培技術、產后加工技術、減少損耗浪費技術，推進糧食高產、優質、高效、生態和質量安全。

　　藏糧于庫。深化糧食儲備制度改革，建立國家糧食安全儲備、企業經營性周轉儲備、農戶自儲等多元化多層次糧食儲備體系;劃定國家糧食儲備安全底線，對儲備品種、規模、地區布局統籌規劃，壓縮經營性周轉儲備，鼓勵地方和大中型糧食企業增加經營性周轉;明確產區儲備與銷區儲備的功能定位，減輕主產區糧食儲備財力負擔。

　　五是明確糧食安全保障調控機制。

　　糧食是關系國計民生的特殊商品，具有準公共產品屬性，不能完全市場化。糧食生產受市場、自然風險雙重影響，產出波動大。鑒于糧食生產的兩大特征，不能多了就放，少了就統，需要建立一以貫之的穩定性政策。在產出環節，完善政府的宏觀調控機制，構建價格形成與生產成本、農民收入增長掛鉤機制;在產后環節，完善糧食收購、加工、流通、市場預警、信息發布和應急保障制度;在進出口環節，統籌糧食產、供、銷、儲、進出口調控制度，國內生產與國際貿易有機協調聯動，防止逆向操作。

　　六是明確減少糧食損耗、制止浪費的法律規范。

　　我國糧食在收獲、運輸、儲存、銷售、加工環節的損耗浪費率超過10%(收獲環節損耗3%，加工儲藏環節損耗浪費5%，餐飲環節浪費3%;中國農科院專家通過典型調查，估計肉類損耗浪費9%、蛋類3%、鮮奶及加工9%、蔬菜30%、水果16%;聯合國糧農組織測算，全球從收獲到消費的各環節，食物損耗浪費至少14%，不發達國家為20%)。按照6.5億噸的糧食產量，10%的損耗浪費率，我國糧食總損耗浪費在6500萬噸以上，如果將各環節的總損耗浪費率降至5%以下，每年可節約糧食3700萬噸以上，相當于一個糧食大省產量。

　　減少糧食損耗制止浪費，重點考慮三個層次問題：首先，加強宣傳引導和道德教育，營造節約糧食光榮、浪費糧食可恥的社會氛圍，倡導文明、合理、節儉的消費方式，反對和抵制講排場、擺闊氣的奢侈浪費陋習。其次，加強科技創新和先進技術推廣應用。通過改進收獲技術、儲藏技術、加工技術等(小麥人工收割損失率為10%，機械收割損失率為3%)，減少技術性、物理性損耗。在餐飲環節，推進制作標準化及規范化管理等。第三，著眼收獲、儲藏、流通、加工、餐飲多環節，五管齊下，全方位切入，從制度上約束。宣傳引導、科技創新、制度約束全面推進，環環相扣，循序漸進減少糧食損耗，制止浪費，把習近平總書記的重要批示精神全面落到實處。

　　七是明確糧食安全保障責任，壓實糧食安全省(市)長負責制。

　　分清中央和地方的糧食安全保障責任，不把糧食安全保障責任全壓在中央;分清主產區糧食供給和銷區消費補償責任，不把糧食安全責任全壓在主產區，銷區不能無限度、無底線依賴主產區，也要千方百計增加糧食產出能力，產出能力滿足不了需求的，可考慮按照調入量對主產區進行資金補償;我國有黨管農村工作的傳統，縣級黨委、政府抓鄉村振興特別是糧食生產，是重中之重，首要之責，努力形成中央和地方、主產區和銷區、政府和農民合力共保糧食安全格局。

　　早在新中國成立前夕，國外就有人預言，中國解決不了人民的吃飯問題，歷史已宣告這個預言的徹底破產。進入新時代，中國人民也一定有能力推進糧食產業高質量發展，從吃飽向吃好、吃放心轉變，不僅解決自己的糧食安全問題，也為世界糧食安全作出貢獻!要做到這一點，就是任何時候都不能放松糧食生產。