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　　農村承包土地經營權抵押融資問題由來已久，特別是近年來，伴隨著農業生產方式的變革和農民的分化，銀行等金融部門在面對日益增長且多元化的金融需求時顯得捉襟見肘、應付乏力。為破解上述難題，從2015年開始，以拓寬抵押品范圍、提供有效信貸支持為目的的農地抵押改革試點在全國232個地區相繼開展。

　　2015年12月，山東武城縣被確定為農村承包土地經營權抵押貸款的試點縣。武城抓住試點契機，通過一系列具有較強針對性和可操作性的機制設計，實現了農戶能貸款、銀行敢放款，改革成效明顯，走出了一條解決“三農”融資難問題的有效路徑。截至2019年底，全縣累計發放農地經營權抵押貸款3526筆、23.43億元，實現貸款額度居全國試點縣首位。

　　主要做法

　　一是明晰土地經營權，開辟農地入市“通行證”。2013年，武城縣啟動了農村土地承包經營權確權登記頒證工作，截至2016年，全部完成農村土地承包經營權確權登記頒證，頒證率達100%，確權土地72.9萬畝，解決了農村承包土地面積不準、四至不清、空間位置不明、權益保障難等問題。在此基礎上，武城為規范流轉土地的新型農業經營主體發放《農村土地經營權證》，探索農地“三權分置”的具體實現形式。截至2019年底，全縣累計發放《農村土地經營權證》241本，涉及土地流轉面積5.6萬畝。

　　二是免費出具評估書，實現抵押交易有標準。針對農村土地資產價值評估認定難的問題，武城創新建立土地經營權價值評估機制，依托縣農村綜合產權交易中心開展簡易免費評估，為農戶和新型農業經營主體出具《土地經營權價值評估認定書》，使農地經營權價值“看得見”“摸得著”。為提高土地經營權價值評估精準度，武城出臺了《關于農村土地流轉交易價格的指導意見》，結合當地農村土地交易等多種因素，制定土地流轉交易最低保護價和指導價。辦理抵押貸款時，縣農村綜合產權交易中心對抵押物的權屬、面積、地界、抵押時間等事項依法進行登記確認，出具《農村土地承包經營權他項權證》，滿足銀行開展抵押貸款的工作要求。截至2019年底，辦理流轉的土地經營權價值評估915筆，涉及土地面積2.78萬畝，評估價值2.19億元。

　　三是建立承接“項目池”，破解抵押物品處置難。武城創新探索了土地經營權抵押貸款“項目池”承接機制，從全縣新型農業經營主體中選擇經營狀況好、信譽度高的優質主體，通過優先給予涉農項目扶持和金融扶持等優惠政策，建立起農地抵押風險防范“項目池”。當借款主體無法正常經營償還貸款時，其抵押的土地經營權由“項目池”中的其他主體承接經營，并由承接主體續繳農戶的土地租金，以地上附屬物部分償還銀行貸款。

　　實踐中，武城探索了“一對一”“一對多”“政府+銀行+土地托管合作社”三種“項目池”承接模式。“一對一”模式，是指在土地經營權抵押前，借款主體從“項目池”中自主選擇一個種植結構相近的新型農業經營主體作為承接主體簽訂承接協議，一旦借款主體出現經營風險，土地經營權可轉移給承接主體。“一對多”模式，是指借款主體未能選出承接主體的前提下，由縣農村綜合產權交易中心在“項目池”中選擇多家(一般2~3家)種植結構相近的新型農業經營主體作為承接主體簽訂承接協議。“政府+銀行+土地托管合作社”模式，是指對出現經營風險且“項目池”主體無法或無力承接的情況，由政府設立的“土地承包經營權抵押貸款保障金”先予墊付土地租金，保障農民合法權益，隨后將土地托管給合作社經營，其收益部分優先償還政府墊付的資金，支付托管費用，剩余資金償還銀行貸款。截至2019年底，“入池”的優質經營主體達100家，18家“入池”主體與19戶借款主體簽訂承接意向協議。

　　四是構建服務“一張網”，推動貸款辦理提效率。為提升抵押貸款效率，武城以前期建立的縣農村綜合產權交易中心、鎮交易服務站、村信息員三級網絡化交易服務體系為基礎，開發建設了農村綜合產權信息共享系統，在保證信息安全的前提下，將農戶家庭承包土地確權信息和每個地塊具體的經營權流轉、抵押情況納入與銀行機構聯網共享的應用平臺，實現數據管理、統計分析、土地流轉備案及合同管理、抵押貸款登記、融資需求管理等業務融于一體，通過系統實現了信息查詢、以圖管地、流轉和抵押業務辦理等日常管理服務。銀行結合信息共享系統的信息和“信用鎮”“信用村”“信用戶”創建的征信電子檔案，通過“大數據”跑腿，過去需要7至10天才能完成的貸款手續現在2天內就能完成放款，大幅提高了工作效率，推進了農村土地確權成果的轉化應用。截至2019年底，縣產權交易中心依托農村綜合產權信息共享系統完成土地流轉交易1066宗，規范流轉土地面積10.43萬畝，合同約定金額6.23億元。

　　五是緊繃防控風險弦，扎牢融資抵押“安全網”。實踐中，武城針對不同融資主體的貸款需求，加強金融創新，探索設計了經營權直接抵押貸款、反擔保貸款、“農地抵押+其他產權擔保”貸款、他人土地經營權擔保貸款、省農擔擔保貸款等5種農地抵押貸款模式。5種模式融合了家庭承包土地、流轉土地兩類經營權抵押貸款，針對不同貸款模式的風險防控特點，配套建立了貸款風險補償、融資擔保、保險增信等抵押貸款風險分擔緩釋機制。由政府出資1000萬元設立風險補償金，對土地經營權抵押貸款出現損失的，按貸款30%比例、單筆最高80萬元對銀行進行補償，有效調動了銀行放貸積極性。

　　幾點啟示

　　武城通過頒發“一證”(《農村土地經營權證》)“一書”(《土地經營權價值評估認定書》)，建立土地經營權貸款承接“項目池”和農村產權信息共享機制，有效解決農地抵押貸款中權屬界定難、價值認定難、抵押物處置難等問題。這些政策措施看得見、摸得著、可操作、能應用，為其他地區推進改革提供了有益借鑒。

　　一是推動農地確權成果有效利用。農地產權制度是農村土地經營權實現流轉、抵押等財產功能的基礎性制度。武城縣在完成土地確權明晰農戶承包地產權基礎上，通過規范土地流轉行為，明晰流轉農地的經營權，讓農戶放心流轉土地，幫助流轉主體形成穩定預期，激發了土地要素活力。借鑒武城的經驗，一方面要推進承包地確權成果有效應用，完善土地流轉配套服務，規范流轉合同文本，合理制定指導價格，充分激發土地經營權價值和效能。另一方面，要進一步推進農地確權數據庫建設，搭建信息共享平臺，為各類主體提供權證管理、信息咨詢、合同鑒證、抵押擔保等服務。

　　二是建立靈活的抵押物處置機制。農地抵押融資的難點在抵押物處置上，以農村土地經營權為標的的抵押物處置往往面臨著農村土地經營權流轉對象受限的客觀制度約束。實踐中，武城通過在新型農業經營主體中選擇經營狀況好、信譽度高的優質主體，優先給予涉農項目扶持和金融扶持等優惠政策，打造土地經營權抵押貸款風險防范“項目池”，建立為承接抵押土地經營權提供儲備的項目庫，實現了抵押物處置中“土地有人用”“租金有人繳”以及“銀行貸款有人還”，為同類改革提供了重要參考。

　　三是構建有效的抵押貸款風險防范機制。有效的風險防范機制是農地抵押改革順利推進的保障。武城縣通過政府出資設立土地經營權抵押貸款風險補償金，當出現貸款風險時，按規定程序對農戶租金和銀行貸款損失進行補償，構筑了抵押貸款風險補償機制，并通過和抵押物處置機制配合使用，有效降低了農戶和新型經營主體的貸款風險，調動了金融機構和經營主體的積極性。探索通過與融資擔保機構和保險機構合作，為抵押貸款提供擔保和保險增信服務，很大程度上緩釋了貸款風險。

　　(作者單位：劉俊杰 農業農村部農村經濟研究中心;張龍耀 南京農業大學金融學院)