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　　休耕是讓耕地休養生息，實現用地養地相結合，保護和提升地力，增強糧食和農業發展后勁的重要方式。2015年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出“探索實行耕地輪作休耕制度試點”，經過多年的探索實踐，我國耕地輪作休耕制度試點省份由9個增加到17個，試點面積由616萬畝擴大到4000萬畝。

　　為了解休耕政策落實情況、休耕效果以及群眾對政策的評價和期望，課題組近期赴河北省南皮縣進行了實地調研。南皮縣位于河北省東南部，重度鹽化潮土近6700公頃，人均水資源量相當于全國水平的15%，屬于較嚴重的缺水地區，以種植小麥、玉米、棉花、大豆為主。本次調研走訪了5個休耕試點村和1個非試點村，總共發放問卷127份。

　　休耕政策效果及存在問題

　　按照國家標準，南皮縣季節性休耕每畝補助500元，直接打到農戶卡上，補貼資金均按時到位。休耕方式是從過去的“冬小麥-夏玉米”改為種植單季夏玉米，休耕冬小麥。

　　——政策得到農戶認可，農戶收入穩定有預期。

　　在訪談中，絕大多數農戶表示非常贊成休耕政策，愿意繼續參與休耕。主要原因有：第一，休耕政策宣講到位。第二，種植小麥收益較低。由于種植小麥的成本較高而收益較低，受訪農戶表示參與休耕可在獲得休耕補貼的同時解放勞動力，可以外出打工，這既節省了時間精力又增加了收入。81.45%的農戶對休耕表示非常贊成，16.13%的農戶表示比較贊成，2.42%的農戶表示無所謂，沒有人反對休耕政策的實施。

　　進一步調查結果顯示，如果補貼政策繼續，受訪的農戶100%都有休耕意愿。如果現有政策結束，有66.13%的農戶表示不愿意繼續實行休耕，務農收入雖然在家庭收入中占比較低，但為了滿足自家食用，他們愿意恢復耕種小麥;有33.87%的農戶表示仍然愿意繼續實行休耕政策，原因是種植不如外出打工，以及會為了保護耕地和節約水源而選擇繼續休耕。

　　對于已經退出休耕項目的村，農戶仍然有較大的休耕意愿。如西王莊村于2016年開始休耕，是調研村中最早實施休耕的村莊，經歷了相對較長的休耕周期，農戶對休耕項目以及休耕對自身收益的影響理解相對客觀和完整。調查數據顯示，82.76%的農戶非常贊成休耕項目，剩余17.24%的農戶比較贊成休耕。該村已于2021年停止了休耕項目，部分農戶已恢復小麥種植，但被調查農戶全部表示愿意重新加入項目，期待政策可以持續下去。對于未實行休耕政策的村，如劉八里鄉候莊村，農戶普遍表示了十分強烈的參與休耕項目的意愿。

　　調研發現，調研村大部分農戶主要收入為“非農打工”，實行季節性休耕之后農戶家庭收入并沒有因此而減少，部分農戶家庭收入明顯增加。原因有以下兩點：一是休耕補助增加收入。河北省耕地季節性休耕制度試點實施方案中針對符合季節性休耕的農戶每畝補助500元。如果正常種植小麥，每畝的凈收入大概在300~400元左右。休耕補貼可以彌補休耕期間農民的農業收入減少，甚至還略有結余。二是農民從土地上解放出來。由于實行休耕之后，農民有更多的時間和精力從事非農工作，總體上部分農戶家庭的收入明顯增加。調查樣本中，86.12%的農戶家庭收入來自于務工/經商收入，13.18%的收入來自于務農收入。在實行季節性休耕政策后，67.74%的農戶家庭收入基本不變，32.26%的農戶家庭收入明顯增加。南皮縣小五金產業較為發達，調研的村莊幾乎都有村民自辦的企業，能夠在本地實現非農就業，或許是當地村民樂于休耕的一個重要原因。

　　——生態效果初現，試點缺乏穩定性。

　　休耕時間較早的試點村多數農戶認為作物質量和土壤質量明顯提高。其他試點村農戶認為作物和土壤的質量基本沒有變化。農戶通常僅能從作物產量和品質上判斷環境程度的改善，而短時期內這些變化卻不明顯。57.26%的農戶認為作物質量明顯提高，42.74%的農戶認為作物質量基本沒有變化，沒有農戶認為作物質量是下降的。認為土壤質量明顯提高的農戶占總受訪人員的58.06%，認為土壤質量基本沒變化的農戶占總受訪人員的41.94%，這兩項比重與農戶對作物質量變化的態度基本保持一致。

　　據調查，實施休耕一季小麥，每畝地可以節約灌溉用水100~165立方米，3萬畝試點的節水量相當于南皮縣年農業用水的5.57%。休耕在一定程度上延緩了地下水位下降。但深層地下水水位回升，還需要休耕政策的持續。

　　休耕政策的穩定性和項目的持續性是地方政府和農戶最為關心的事情，但目前參與試點的村莊基本上一期結束后就不再被納入試點范圍，地方部門也表示每年都需要繼續申請才能獲得項目的參與資格，而是否能被批準也存在不確定性。農戶雖然繼續參與意愿較高，但由于不清楚項目是否還會繼續，因此有相當比例表示項目結束后還會恢復原本的耕種方式。而深層地下水的形成需要上萬年的時間，只有在固定區域持續性的休耕才有可能延緩地下水位的下降，休耕在5年以上的地區才能明顯地體會到休耕政策的效果。這可能會影響地方部門和農戶對項目的認識和參與的積極性。

　　休耕政策的目標一方面是改善土壤質量，另一方面是改善水資源匱乏問題。然而，調研發現，南皮縣目前的農用地灌溉仍然采用水資源消耗量大、灌溉效率低的傳統漫灌方式，且大多使用深層地下水作為灌溉水，即便是休耕，產生的節水效果也大打折扣。

　　政策建議

　　休耕區域應保持穩定。從實踐效果來看，短時間休耕對試點地區帶來的生態效果并不顯著，尤其是深層地下水的形成與恢復。因此，首先需要保障試點地區的政策穩定性。如果試點地區確實存在需要調整的客觀因素，如自然環境改變、農戶意愿降低，可在本地非農就業機會較多的地區選擇休耕試點。

　　在考慮是否擴大休耕范圍時，必須要將糧食產量保障放在重要位置。同時，休耕只是實現節水目標的一種方式，在實踐中需要多種方式結合，如完善農田灌溉設施，引進滴灌、噴灌等節水灌溉技術，實現休耕與灌溉方式改良的優勢互補，從而形成更優化的節水方案。

　　做好長期規劃，加強休耕效果監測。在保證農民收入的前提下，應加強對休耕制度的長期規劃，包括耕地的養護方式、連續水文監測、補助的測算和調整方法等，從而對地方政府部門和農戶形成長期穩定的激勵。同時，要加強宣傳，不斷提高耕地保護和資源可持續利用的意識。地方政府可以在休耕期間對休耕戶開展教育與非農就業技能培訓，切實提升農村勞動力非農就業數量和質量，促進農民收入的提升和休耕政策外部環境的優化。

　　(作者單位：林煜 金書秦，農業農村部農村經濟研究中心;韓冬梅，河北大學)