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　　2021年9月，經國務院批復《全國高標準農田建設規劃(2021-2030年)》正式印發實施。今后一個時期高標準農田建設總體目標任務已明確，其中明確到2025年累計建成10.75億畝高標準農田并改造提升1.05億畝高標準農田。

　　民以食為天，農以地為本。糧食安全，乃國之大者。習近平總書記指出，“保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產的命根子”“要加強高標準農田建設”“不忘歷史才能開辟未來”。新中國農田建設伴隨著中國共產黨百年歷史，經歷過曲折復雜的探索。從改革開放前以農田水利建設和提升農田有效灌溉面積為重點的農田建設，發展到改革開放后各有側重的多形式多部門管理的農田建設;從單純注重“數量”轉變為“數量”“質量”并重，再到“數量”“質量”“生態”三位一體推進的農田建設，對實施鄉村振興戰略、保障國家糧食安全、加快推進農業農村現代化發揮著十分重要的作用。

　　新中國農田建設的歷程大致可以分為農田水利恢復建設時期、農田建設“大干快上”時期、農田建設調整時期、農田建設“數量”為主時期、農田建設“數量”“質量”并重時期，農田建設“數量”“質量”“生態”三位一體推進時期六個階段。

　　農田水利恢復建設時期(1949-1957年)

　　新中國成立之初，土地改革激發了農民耕種的積極性，我國農業生產逐步恢復，農民開始大規模開墾荒地和開展土地改良工作，全國耕地面積大幅度增長。新中國成立的前三年，是我國國民經濟的恢復期，這一時期的農田建設以農田水利恢復建設為重點。

　　黨和國家把農田水利的恢復和建設作為整個國民經濟恢復的重要環節，設立專門主管全國農田水利的機構，提出“防治水患，興修水利，以達到大量發展生產的目的”的農田水利建設基本方針，一方面大力整治原有的灌溉排水工程，一方面廣泛開展以小型水利為主的群眾性農田水利建設。積極發動與組織群眾力量，大量建設塘堰、溝洫、小型渠道、井、泉和水土保持等比較簡單而有效的水利工程，掀起了發動群眾興修水利的高潮。據統計，新中國成立后，僅僅三年時間，水利工程建設參與人員達2000萬人，各地興修和整修小型塘壩600多萬處，打井80余萬眼，恢復和修建較大的灌溉排水工程280多處，完成土石方17億立方米，擴大灌溉面積5000多萬畝。

　　1953年，黨中央提出了過渡時期總路線，國家經濟建設進入第一個五年計劃時期。農田建設的重點由恢復整頓原有灌溉排水工程為主，轉變為按國家經濟發展的要求有計劃、有步驟地興修新的工程設施，以逐步提高和擴大抗御水旱災害的能力，更有效地發揮水資源的效益。水利建設主要任務是繼續治理重要河道，加固重要河流堤防，積極興建農田水利。這五年，結合淮河、海河的治理，修建了淮河、黃河、長江、海河和遼河等流域大型水利水電工程和農田灌溉網絡，奠定了我國農田水利設施建設的堅實基礎，對農業生產和社會經濟發展作出了巨大貢獻。1956年1月，中共中央政治局提出《1956-1967年全國農業發展綱要40條》，要求用10年時間將我國水田和水澆地面積由3.9億畝擴大至9億畝左右。

　　農田建設“大干快上”時期(1958-1961年)

　　1958年，毛澤東同志提出提高農作物產量的“土、肥、水、種、密、保、管、工”農業“八字憲法”，為當時及以后時期的農業生產指明了方向，也對農田建設產生了深遠的影響。1958年8月，《中共中央關于深耕和改良土壤的指示》明確提出農業增產技術措施“水肥土種密”，中心是土，要將全國3.3億畝瘠薄田地全部改完。據此，全國大范圍開展治沙治堿，對全國主要的低產土壤(包括鹽堿土、沼澤土、紅壤、冷浸田、咸酸田等)進行綜合治理。

　　“大躍進”和人民公社化運動全面展開，各地開展了較大規模以改土治水為中心的農田建設，主要內容包括平整土地、修筑梯田、改造坡耕地、興修農田水利、改良土壤、建設農田防護林、配套農業生產輸配電設施等。尤其是農田水利建設出動了上億的勞動力，興建了很多大型水庫和灌區，中小型工程更是遍地開花，數不勝數。

　　這階段，實際灌溉面積增加超5000萬畝。與此同時，由于城鎮人口增長過快，致使工業和城鎮用地大量增加，耕地面積明顯減少，出現新中國成立以來第一次耕地流失高峰。

　　農田建設調整時期

　　(1962-1977年)

　　1962年，農田水利工作吸取“大躍進”時的經驗教訓，進入到整頓、鞏固、續建、配套階段。經過兩年的努力，到1963年農田水利建設基本上恢復了正常秩序。1964年，全國提出“農業學大寨”口號，農田基本建設趨于山水田綜合治理，以分期分批建成旱澇保收高產穩產農田為中心內容，輔以土地平整和田渠路林綜合配置。1963-1965年，平均每年增加灌溉面積1000萬畝左右。

　　1966-1976年，受“文化大革命”影響，農田建設工作一度停頓數年，部分地區甚至遭受嚴重破壞，直到1970年才逐步開始恢復。

　　1976年10月，隨著反革命集團被粉碎，農田基本建設會議召開。會議的成功召開掀起了農田建設高潮，各地運用開荒造田、平整土地、灌溉排水等綜合措施，大大提升了耕地有效灌溉面積與綜合質量，為糧食產量提升提供了有力保障。1977年，全國農田灌溉面積恢復到6.75億畝。

　　農田建設“數量”為主時期(1978-2007年)

　　1978年，黨中央召開十一屆三中全會決定把黨的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來，我國農田建設進入了一個新的發展階段。隨著國民經濟發展和人地矛盾顯現，國家逐步加大對農田建設的投入力度，農業、國土、水利、財政等部門圍繞各自職能，開展了以開荒、土地平整、土地整治、土地開發整理、農田水利建設、農業綜合開發等形式多樣、各有側重的農田建設活動，耕地“數量”(文中使用農田有效灌溉面積數據)增長明顯。

　　1978年國務院《政府工作報告》提出，“在提高單位面積產量的同時，在不損害水土保持、森林、草原和水產資源的條件下，組織國有農場和人民公社有計劃地開墾荒地，使耕地面積逐年有較多的增加”。但隨著城鎮化工業化進程加快，農村地區非農產業(特別是鄉鎮企業發展)占用大量耕地，使得耕地數量明顯減少。僅1985年，全國耕地總面積就減少了1512萬畝，成為新中國成立以來耕地數量降幅最為顯著的一年。1985年以后，我國農業生產徘徊不前，連續幾年糧食產量停留在4000億公斤左右，人口增加與耕地減少的矛盾和糧食需求量增長與供給總量不足的矛盾比較突出。

　　為遏制耕地減少，實現農業形勢的根本好轉，黨中央、國務院和各級黨政領導高度重視農田基礎設施建設工作。1986年中央一號文件《農村工作的部署》要求制定“嚴格控制非農建設占用耕地的條例”。1986年3月，國務院發布《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》，進一步強調了對耕地占用問題的重視。1986年，國務院成立國家土地管理局。1986年6月，《土地管理法》正式頒布實施，突出了“合理利用土地，切實保護耕地”的主要目標，其中第20條提出“各級人民政府應當采取措施，保護耕地，維護排灌工程設施，改良土壤，提高地力，防治土地沙化、鹽漬化、水土流失，制止荒廢、破壞耕地的行為”，標志著我國農田建設管理工作進入法治軌道。同期，國務院決定自1988年開始設立國家土地開發建設基金(1990年改為農業綜合開發基金，后改為農業綜合開發資金)，專項用于農業綜合開發，重點是通過山水田林路綜合治理，進行大面積的中低產田改造，同時依法酌量開墾宜農荒地，確保糧棉油等主要農產品的產量穩定增長。1993年，《農業法》正式實施，指出國家建立耕地保護制度，對基本農田依法實行特殊保護。1994年，國務院頒布《基本農田保護條例》，確立了基本農田保護制度。1996年1月，國務院發布《關于進一步加強農田水利基本建設的通知》，提出要加大資金投入，加強對農田水利基本建設的組織領導，使我國的農業生產條件和生態環境有一個大的改善。截至1997年底，全國農田有效灌溉面積達到7.84億畝，擁有萬畝以上灌區5562處，配套機電井355萬眼。

　　1998年8月，《土地管理法(修訂)》第41條提出國家鼓勵土地整理。規定開征新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費、土地復墾費等，從立法上規范了土地整理和開發，并使土地整理有了穩定的資金來源。2003年，原國土資源部頒發《全國土地開發整理規劃(2001-2010年)》，包含土地整理、土地復墾和土地開發三項內容。2005年，《關于建立農田水利建設新機制的意見》發布，要求各地把小型農田水利建設資金納入政府投資和財政預算，千方百計增加投入。同年，中央財政設立小型農田水利工程建設補助專項資金，以“民辦公助”方式支持各地開展小型農田水利建設。2006年，財政部出臺《關于進一步推進支農資金整合工作的指導意見》，要求各地在不改變資金性質和用途的前提下，積極整合各項涉及農田水利建設資金。這些政策措施有力推動了農田基礎設施建設，耕地“數量”增長明顯。截至2007年底，全國農田有效灌溉面積達到8.67億畝，擁有萬畝以上灌區5869處，配套機電井511.8萬眼。糧食產量穩定在5000億公斤以上。

　　農田建設“數量”“質量”并重時期(2008-2017年)

　　習近平總書記多次強調“保耕地不僅要保數量，還要提質量”。李克強總理也強調“要堅持數量與質量并重，嚴格劃定永久基本農田，嚴格實行特殊保護，扎緊耕地保護的‘籬笆’，筑牢國家糧食安全的基石”“把高標準農田建設擺在更加突出的位置”。

　　這一階段早期，國家發展改革委、財政部、原國土資源部、原農業部、水利部等部門均提出了不同的農田建設重點;中期，高標準農田建設被寫入“十二五”規劃綱要，要求“加強以農田水利設施為基礎的田間工程建設，改造中低產田，大規模建設旱澇保收高標準農田”。隨后，國務院、各部委相繼發布重要文件、規劃與標準，逐步統一了高標準農田建設概念、內容、標準和路線圖，農田建設進入“數量”“質量”并重時期。

　　2008年11月，黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出：“抓緊實施糧食戰略工程，推進國家糧食核心產區和后備產區建設，加快落實全國新增千億斤糧食生產能力建設規劃，以縣為單位集中投入、整體開發。”在保證耕地“數量”的同時努力提高農田基礎設施建設“質量”，建設高標準農田。2009年7月，國家農業綜合開發辦公室印發《關于開展國家農業綜合開發高標準農田建設示范工程的指導意見》，率先在全國啟動了首批高標準農田示范工程建設項目。同年，國家發展改革委、農業部積極推進第二期標準糧田建設工程項目。2009年，國務院辦公廳印發《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃(2009-2020年)》，提出到2020年全國糧食生產能力要達到5500億公斤以上，比現有產能增加500億公斤，耕地保有量保持在18億畝，基本農田面積15.6億畝。規劃將五個部門的農田建設內容全部納入其中，要求強化基本農田建設，確保實現新增糧食生產能力目標。

　　2012年3月，國務院批準《全國土地整治規劃(2011-2015年)》，提出“十二五”期間再建設4億畝高標準基本農田，明確要求“經整治后的基本農田質量平均提高一個等級，糧食畝產增加100公斤以上。”隨后，原國土資源部聯合財政部印發了《關于加快編制和實施土地整治規劃大力推進高標準基本農田建設的通知》，正式拉開了4億畝高標準基本農田建設的大幕。2013年4月，財政部發布《國家農業綜合開發高標準農田建設規劃(2011-2020年)》，明確到2020年，改造中低產田、建設高標準農田4億畝，完成1575處重點中型灌區的節水配套改造。2013年10月，國務院批復了國家發展改革委會同有關部門編制的《全國高標準農田建設總體規劃》，提出到2020年建成8億畝旱澇保收的高標準農田，畝均糧食綜合生產能力提高100公斤以上的戰略目標。《全國高標準農田建設總體規劃》從頂層設計層面統一了各部門高標準農田建設活動。

　　2017年2月，國家發展改革委、財政部等7部門聯合印發《關于扎實推進高標準農田建設的意見》，提出“統一建設標準、統一監管考核、統一上圖入庫”，對高標準農田建設統籌規劃、整合資金、規范管理等方面提出意見和要求。2017年9月，原國土資源部、國家發展改革委等五部委聯合印發《關于切實做好高標準農田建設統一上圖入庫工作的通知》，要求逐步建成高標準農田建設全國“一張圖”，實現有據可查、全程監控、精準管理、資源共享。輔之《高標準農田建設通則》《耕地質量等級》等標準的實施，農田建設實現了向“數量”“質量”并重的高標準農田建設的成功跨越。

　　農田建設“數量”“質量”

　　“生態”三位一體推進時期(2018年至今)

　　農田建設，特別是高標準農田建設，是鞏固和提高糧食生產能力、保障國家糧食安全的關鍵舉措，對推進生態文明建設發揮著十分重要的作用。

　　機構改革以來，黨中央、國務院高度重視高標準農田建設，每年以國務院名義召開冬春農田水利建設會議，統籌部署推動農田建設工作。農業農村部黨組多次專題研究部署農田建設工作，將農田建設列入重點任務。地方各級黨委政府把農田建設作為推動三農工作的中心任務。各地還建立健全多部門協調機制，在資金投入、耕地指標認定、水資源保障、電力配套等方面，做到“數量”“質量”“生態”三位一體推進，不斷增強農田建設合力。

　　針對以往高標準農田建設項目涉及多部門，申報流程、建設標準、驗收考核等要求不一致的相關情況，2019年國務院辦公廳印發《關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》，初步構建了集中統一高效的“五統一”(統一規劃布局、統一建設標準、統一組織實施、統一驗收考核、統一上圖入庫)農田建設管理新體制。

　　為實現農田建設“數量”“質量”“生態”三位一體推進，國務院批復同意《全國高標準農田建設規劃(2021-2030年)》，農業農村部加強高標準農田建后管護，積極實施耕地保護工程，堅持最嚴格的耕地保護制度。一是落實《東北黑土地保護規劃綱要(2017-2030年)》任務，持續推進東北黑土地保護與利用，采取有效措施切實把黑土地這個“耕地中的大熊貓”保護好、利用好。二是2020年中央財政投入2.8億元農業資源及生態保護補助資金啟動退化耕地治理試點項目。三是持續推進耕地質量監測網絡建設，耕地質量進一步提升。加快構建國家級、省級、市級、縣級耕地質量監測網絡，截至2020年底，全國已布設近2萬個監測點。其中，國家級耕地質量監測點擴展至1344個，省、市、縣監測點約1.8萬個。依據《耕地質量等級》國家標準，啟動新一輪全國耕地質量等級調查評價工作，在全國布設20多萬個樣點，進行土壤調查和采樣，2020年《2019年全國耕地質量等級情況公報》發布，2019年全國耕地質量平均等級為4.76，較2014年提升了0.35個等級。四是新建全國農田建設綜合監測監管平臺。運用遙感監控等技術，建立農田管理大數據平臺，以土地利用現狀圖為底圖，全面承接高標準農田建設歷史數據，統一標準規范和數據要求，將各級農田建設項目立項、實施、驗收、使用等各階段相關信息上圖入庫，建成全國農田建設“一張圖”和監管系統，實現有據可查、全程監控、精準管理、資源共享。五是深入貫徹新形勢下的國家糧食安全戰略，全面落實地方糧食安全主體責任，切實保障國家糧食安全，依據《國務院關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》，強化高標準農田產能目標監測與評價，組織開展農田建設情況的綜合評價和督查激勵，進一步發揮了激勵先進、鞭策后進的作用。

　　在這個時期，農田建設制度標準體系不斷完善、建設資金保障能力逐步增強、高標準農田建設成效明顯提升，糧食產量連續多年穩定在6500億公斤以上。2019年、2020年全國新建高標準農田分別為8150萬畝、8391萬畝，同時統籌推進高效節水灌溉，分別完成2190萬畝、2395萬畝，圓滿完成了到2020年底建成8億畝高標準農田的戰略任務。

　　(作者單位：農業農村部農田建設管理司)