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　　湖南省常德市鼎城區常水社區為妥善化解因征地拆遷、人口增加等原因造成的人地矛盾，從2021年年初開始，通過入戶摸底調查、村組兩級座談會和人地數據分析，在摸清出現的矛盾和問題、老百姓的態度和意愿基礎上，提出了處置人地矛盾的措施和辦法，形成了在丘陵地區和城郊村莊化解人地矛盾具有一定推廣價值和意義的“常水做法”。

　　常水社區有27個自然小組，地形以丘陵為主，屬于城郊型村莊，距常德市城區12公里。該社區現有耕地確權面積3947.23畝，耕地確權農戶765戶，戶籍人口2817人，耕地確權丘塊2833塊;戶均耕地面積5.16畝，人均耕地面積1.42畝，塊均耕地面積1.4畝。常水社區離開半年及以上的外出務工經商人員975人(含家屬)，占比34.61%，其中全家外出務工經商104戶，311人。耕地流轉面積1153.09畝，占比29.21%。該社區的農業產業主要是水稻、油菜和花木草皮等。常水社區第二輪土地承包從1995年1月1日開始，2024年12月31日第二輪土地承包到期。

　　當前面臨的主要問題

　　人均占有不平衡問題。自1995年第二輪土地承包以來，除開4個自然組因征地小范圍調整以外，其他自然組承包期內基本堅持了“增人不增地、減人不減地”，25年來沒有調整耕地，常水社區存在較為突出的人地矛盾。該社區占有承包地最多的20%的人口占有37.17%的承包地，占有承包地最少的20%的人口只占有9.01%的承包地。常水社區人均耕地面積為1.4214畝。超過人均承包地確權面積的農戶有370戶，占比48.37%，超過人均承包地確權面積2倍(2.8428畝)的農戶有86戶，占比11.24%;低于人均承包地確權面積的農戶有395戶，占比51.63%，低于人均承包地確權面積二分之一(0.7107畝)的農戶有69戶，占比9.02%。

　　整戶消亡的土地處置問題。自1995年第二輪土地承包以來，常水社區整戶消亡承包農戶12戶，其中五保戶4戶，子女為公務員的1戶，純女戶1戶，子女不在本集體經濟組織的1戶。整戶消亡后，他們的耕地由親戚朋友耕種，其中有5戶已經將耕地確權給了親戚朋友。五保戶消亡后，他們的耕地由對五保戶生前進行了照料、扶養的親戚耕種。

　　婦女土地權益保護問題。自1995年二輪土地承包以來，常水社區婚出女339人，婚入女213人。婚入女中，離婚但戶口沒有遷出的有13人;婚出女中，離婚后將戶口遷回本社區的有7人。婦女的承包地存在“兩頭占”或“兩頭空”的情況，特別是離婚的婦女，其承包地權益保護面臨的難度更大，矛盾更多。

　　棄耕拋荒的遺留和現實問題。20世紀末期，因為農業稅費比較重，一些承包農戶棄耕全家外出務工，拋荒的耕地在村委會的組織下，流轉給其他農戶經營。新世紀初期免除農業稅費以后，原來棄耕的承包農戶回來要地，個別產生了承包經營糾紛，常水社區當年涉及棄耕拋荒的耕地近70畝。現在，由于農田水利基礎設施不完善、耕地細碎化以及農業比較收益低等原因，也存在零星的棄耕拋荒現象。

　　被征地農戶的土地問題。因修鐵路，第二輪承包期以來常水社區有四個自然組部分農戶的耕地被征收。這些被征地農戶依然在當地生產生活，他們的土地被全部或部分征收了，生產生活所需的生產資料已經全部或部分失去。

　　全家進城落戶農戶的土地問題。常水社區全家外出務工經商的農戶較多，占到了13.6%，但真正全家進城落戶的農戶較少，第二輪承包期以來只有3戶全家進城落戶。全家進城落戶農戶的耕地有的以轉讓的形式流轉給了本集體經濟組織成員，有的直接給了親戚朋友耕種。國家在不同時期對全家進城落戶農戶的土地處置政策不一樣，在人地矛盾化解工作中，常水社區對這部分群體給予了特別關注。

　　土地確權遺留問題。常水社區在耕地確權過程中，有一塊耕地存有承包經營糾紛，涉及五個農戶，另外還有五個農戶土地存在錯登、面積不準、四至不清的問題。對于土地確權遺留問題，需要處理好才能化解人地矛盾。

　　常水社區處理人地矛盾的做法

　　多措并舉解決占有不均問題。對于客觀形成的人均占有不平衡情況，常水社區采取多種措施進行解決。一是對有機動地的自然組，通過給少地無地農戶分配機動地來解決。現在常水社區有11個自然組有機動地55.82畝。二是對于集體應該收回的土地應收盡收，12戶整戶消亡戶的耕地有31.6畝，收回的土地經集體經濟組織商議，可以用于分配無地少地農戶。三是對于人地矛盾較大的自然組，由集體引導，堅持農戶民主決策，在依法自愿有償的前提下，人均耕地較多的農戶向人均耕地較少的農戶流轉部分耕地經營權。四是培訓農民，提高其轉移就業能力。五是當地政府完善和提高農民的社會保障。

　　整戶消亡農戶的土地應收盡收。五保戶死亡后，其依法承包的土地由集體經濟組織收回。純女戶的承包農戶整戶消亡后，如果其外嫁的女兒在新居住地取得承包地，該承包農戶的承包地全部由集體經濟組織收回，如果其外嫁的女兒在新居住地沒有取得承包地，其外嫁的女兒繼續延包按份享有的承包地，其余的承包地由集體經濟組織收回。子女為公務員或事業單位工作人員的承包農戶整戶消亡后，該承包農戶的承包地由集體經濟組織收回。子女為非本集體經濟組織成員的承包農戶整戶消亡后，該承包農戶的承包地由集體經濟組織收回;子女為本集體經濟組織成員的承包農戶整戶消亡后，如果子女已經承包了集體的土地，該承包農戶的承包地由集體經濟組織收回，如果子女沒有承包集體的土地，其子女優先承包。

　　切實保護婦女的土地承包權益。化解人地矛盾時，如果婚出女沒有在新居住地取得承包地，無論其戶口是否遷出，其娘家的承包地依然保留，如果婚出女已經在新居住地取得承包地，無論其戶口是否遷出，其娘家的承包地由集體經濟組織收回，既要防止“兩頭空”，也要防止“兩頭占”。對于離婚或喪偶婦女，婦女離婚后如果仍在原居住地生活，可以要求和原家庭按份分割土地承包經營權并繼續延包，如果不在原居住地生活，在新居住地未取得承包地的，原居住地不得收回其原承包地，其承包經營權益與原家庭進行協商。

　　分時段分類處理棄耕拋荒的遺留和現實問題。以2003年3月1日頒布施行《農村土地承包法》為時間節點，在此之前執行《土地管理法》第37條的規定，即“承包經營耕地的單位或者個人連續二年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地”，在此之后執行《農村土地承包法》第5條的規定，即“任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利”，對農民的土地承包經營權實行最嚴格的保護。在2003年3月1日之后仍以連續二年棄耕拋荒為由收回的承包地，無論是否已重新發包，都應該將承包地返還給原承包農戶，且第二輪承包期到期后該承包農戶繼續延包。

　　“統征統分”模式解決被征地農戶的土地問題。常水社區對于征地補償款采取的是“統征統分”的分配模式，即征地補償款在集體經濟組織內部平均分配，被征地農戶通過集體經濟組織內部小調整又重新獲得了承包地，因此被征地農戶在第二輪承包期到期后，可以按照新獲得的承包地進行土地延包。

　　保護全家進城落戶農戶的土地權益。對于第二輪土地承包期內，農戶因全家進城落戶其承包地處置與集體經濟組織發生糾紛的情況，應根據政策的時間節點，分類處置。在2000年6月13日《中共中央國務院關于促進小城鎮健康發展的若干意見》發布之前，即使在集鎮落戶的農戶其承包地也需交回集體經濟組織，當時已經收回的，不再退回;從2000年6月13日起到2014年7月30日止，在集鎮落戶的農戶其承包地可以保留，但全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，發包方根據2003年3月1日實施的《農村土地承包法》第26條規定，已經收回其承包地，不再退回;2014年7月30日《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》規定：“現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。”至此，全家進城落戶農戶的土地承包經營權予以保留，集體經濟組織不收回。

　　妥善處理土地確權遺留問題。土地確權中存在土地權屬爭議的農戶，只有解決了土地權屬爭議才能進行人地矛盾化解。土地確權中存在的承包地漏登、錯登，面積不準、四至不清，土地交換或轉讓后沒有變更登記等情況，須辦理糾錯、變更手續后再進行土地延包。常水社區2016年土地確權時，有10個農戶存在土地產權糾紛或權屬信息錯誤，已全部處置到位。

　　常水社區處理人地矛盾的經驗

　　常水社區人地矛盾的化解工作，主要有以下幾點經驗：

　　嚴格遵守國家的法律和政策。法律和政策是開展人地矛盾化解工作的依據和準繩。嚴格遵守《中華人民共和國農村土地承包法》的規定，準確把握《中共中央國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》的文件精神，保持農戶承包地穩定，繼續提倡“增人不增地、減人不減地”，不得將承包地打亂重分。

　　充分尊重農村實際和農民主體地位。各地資源稟賦不同、發展水平不一、風俗習慣各異，人地矛盾化解工作必須尊重當地農村實際。比如常水社區雖然實施了村組合并，但土地所有權實際上還是屬于原來的自然組，人地矛盾化解還是需要以原來的自然組為單位來實施。人地矛盾化解必須尊重農民的主體地位，尊重農民的態度和意愿，允許農民在法律政策范圍內通過民主協商自主調節利益關系。比如在自愿有償的條件下，引導人均耕地較多的農戶向人均耕地較少的農戶轉讓部分耕地。通過土地股份合作、“動賬不動地”的方式緩解人地矛盾。通過“統征統分”模式解決被征地農戶的土地問題。

　　充分考慮土地承包管理工作的系統性和配套性。在三權分置的背景下，土地承包權需要處理好所有權和經營權的關系，比如土地所有權發包、調整、監督、收回四種權能如何在人地矛盾化解中體現和實施，在人地矛盾化解中是否需要對經營權進行登記。人地矛盾化解工作需要和集體產權制度改革、宅基地改革、集體經營性建設用地直接入市等聯系配套，比如空閑宅基地復墾為耕地，建設用地指標“增減掛鉤”，耕地建房等。

　　以發展的眼光推進人地矛盾化解工作。常水社區利用這次土地延包國家級試點，大力培育、扶持、發展新型農業經營主體，鼓勵農戶將手中零散的土地流轉給這些新型經營主體，形成土地的規模效益，現在每個村民小組都至少有1家家庭農場。村集體充分發揮土地流轉中的引導、管理和監督職能，通過收取管理費用，用于公益事業、正常運轉、救助救濟等。村集體充分利用這次集體產權制度改革過程中清產核資的集體資產，通過市場運作獲取集體經濟收益，現在常水社區每年的集體經濟收益接近10萬元。

　　以底線思維保障土地承包工作的穩定。人地矛盾化解工作要穩妥，保持社會大局穩定，群眾的滿意度要爭取達到百分之百。要保持歷史的耐心，循序漸進、步步為營。