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　　河南省鞏義市自2018年6月被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部確定為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革第三批試點縣(市)以來，扎實推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)工作有序開展，提前10個月完成了產(chǎn)權(quán)制度改革各項任務(wù)，取得了積極成效。全市19個鎮(zhèn)(街道)有產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)的298個行政村(居委會)，均已按照規(guī)定程序完成了此項改革工作。共清查核實資產(chǎn)51.28億元;成立集體經(jīng)濟(jì)組織299個，發(fā)放集體經(jīng)濟(jì)組織登記證書299個;發(fā)放農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)證書17萬余本;確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員72.0397萬人，量化資產(chǎn)7.47億元。

　　改革典型做法

　　強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)，加強(qiáng)督導(dǎo)考核。充分發(fā)揮電視臺、微信群等新媒體作用，通過張貼標(biāo)語、懸掛條幅、發(fā)放公開信等多種形式，廣泛宣傳動員。邀請專家在全市范圍內(nèi)分層次、分類別、分區(qū)域舉辦專題培訓(xùn)班，將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的工作重點難點、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、注意事項等知識廣泛地普及到市、鎮(zhèn)、村三級干部隊伍中。在督導(dǎo)環(huán)節(jié)，由市委市政府督查局牽頭，安排專人對各鎮(zhèn)(街道)集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作進(jìn)行不定期督促檢查，并實行分鎮(zhèn)包村工作責(zé)任制，市農(nóng)委安排班子成員、中層干部分包鎮(zhèn)(街道)，農(nóng)技指導(dǎo)人員分包村(居委會)，按照每月計劃進(jìn)行定期查看指導(dǎo)。在考核環(huán)節(jié)，將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作列入市重點工作機(jī)制“4+4+2”考核指標(biāo)中，制定《鞏義市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作考核辦法》，對各鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處進(jìn)行月評比、季考核。

　　緊抓黨組建設(shè)，激發(fā)改革動力。成立農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市委書記任組長，市委副書記、市長任常務(wù)副組長。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)八個工作組，各自設(shè)立了組長、牽頭單位和配合單位，明晰主要職責(zé)。嚴(yán)格落實三級書記抓改革的工作要求，市、鎮(zhèn)、村層層建立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作班子，層層分解任務(wù)，逐級傳導(dǎo)壓力。鞏義市提倡黨組織書記或支部委員通過法定程序擔(dān)任集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，并要求把黨建工作寫入章程，進(jìn)一步理順管理體制，使村委會和集體經(jīng)濟(jì)組織都在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。

　　開展清產(chǎn)核資，亮出集體家底。在清產(chǎn)核資階段，充分利用土地確權(quán)和衛(wèi)星測繪成果，嚴(yán)格抓好清理、登記、核實、公示、確認(rèn)和上報六個環(huán)節(jié)，對集體“四荒”地、林地等所有資源資產(chǎn)進(jìn)行了精準(zhǔn)測量，分別建立臺賬，做到“三榜”公示。針對資產(chǎn)登記和核實環(huán)節(jié)涉及的審計和評估等專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的問題，采取政府購買服務(wù)的方式，科學(xué)引進(jìn)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，聘請專業(yè)人才對各鎮(zhèn)村進(jìn)行技術(shù)服務(wù)和指導(dǎo)。在資產(chǎn)清理中，以鎮(zhèn)級三資平臺上各村財務(wù)會計賬目為依據(jù)，全面盤點資金、實物、債權(quán)、債務(wù)等資產(chǎn)。在資源清理過程中，采取實地勘測丈量的方式，以國土部門提供的“二調(diào)”數(shù)據(jù)為參考，結(jié)合農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)數(shù)據(jù)，進(jìn)行權(quán)屬、邊界、四至及面積確認(rèn)。根據(jù)清查結(jié)果，分類建立資產(chǎn)、資源兩本臺賬，做到賬實相符。加強(qiáng)對各村(居委會)資產(chǎn)的出租合同不合法、不合規(guī)、不合理等突出問題的清查清理，做到邊清查邊整改，確保農(nóng)村集體資產(chǎn)、資源公平公正合理有效使用。

　　科學(xué)確認(rèn)身份，明晰成員資格。鞏義市農(nóng)委制定產(chǎn)權(quán)制度改革工作詳細(xì)的時間任務(wù)表，要求成員身份確認(rèn)與清產(chǎn)核資同步開展。出臺了《鞏義市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作指導(dǎo)意見》，要求成員界定要注重征求農(nóng)民意見，堅持“眾人的事由眾人商量”，保證農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和選擇權(quán)，并兼顧土地承包關(guān)系和集體經(jīng)濟(jì)組織利益關(guān)系。各村(居委會)在成立成員界定領(lǐng)導(dǎo)小組后，迅速召開村民代表大會，按照“尊重歷史、照顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可”的原則，結(jié)合本村實際，制定本村的成員界定實施方案。在人口摸底過程中，鞏義市要求除了戶主簽字、按手印外，兩個入戶調(diào)查人員也要在戶口復(fù)印件上簽字確認(rèn)，并與當(dāng)事人合影備案，最終形成成員清冊。

　　統(tǒng)一股權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，量化成員股份。在股份量化上，將集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)折算成股份并量化至每個集體經(jīng)濟(jì)組織成員，該凈資產(chǎn)為按照清產(chǎn)核資工作程序清理核實的資產(chǎn)。在股權(quán)設(shè)置上，原則上只設(shè)個人股，不設(shè)集體股，實行一人一股制。鼓勵各村在充分尊重群眾意愿前提下探索創(chuàng)新股權(quán)設(shè)置辦法。如確需設(shè)置集體股，可按照經(jīng)營性凈資產(chǎn)的一定比例進(jìn)行折股量化，集體股占總股本的比例由村集體經(jīng)濟(jì)成員(代表)大會討論決定，原則上不得超過20%。對無凈資產(chǎn)或凈資產(chǎn)為負(fù)數(shù)的，可通過虛擬股份的方式按成員人數(shù)分配股份，作為將來資產(chǎn)量化的依據(jù)。在股權(quán)管理上，采取“量化到人，固化到戶”的管理模式，原則上實行“兩不增、兩不減”的靜態(tài)管理辦法，不隨人口增減變動而調(diào)整股權(quán)，在各戶內(nèi)部實現(xiàn)增人減人的平衡。以戶為單位向集體經(jīng)濟(jì)組織成員出具股權(quán)證書，作為其占有集體資產(chǎn)股份、參與決策管理、享受收益分配的有效憑證。將來子女分戶的，原則上不調(diào)整原股權(quán)設(shè)置，股權(quán)可以內(nèi)部繼承、轉(zhuǎn)讓和贈與，但不得退股提現(xiàn)。

　　成立經(jīng)濟(jì)組織，科學(xué)制定政策。鞏義市目前的做法是，一個行政村成立一個集體經(jīng)濟(jì)組織，即集體經(jīng)濟(jì)(股份)合作社。根據(jù)規(guī)定，村經(jīng)濟(jì)合作社應(yīng)尊重和支持村委會的工作，合理安排發(fā)展科技、教育、文化、衛(wèi)生等公益事業(yè)以及辦理公共事務(wù)所需的資金。收益少或無收益的經(jīng)濟(jì)合作社，應(yīng)通過發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)取得分紅，不得舉債或變賣集體資產(chǎn)用于分紅。此外，鞏義市還成立了一個鎮(zhèn)級聯(lián)合總社，即鞏義市竹林鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社，該鎮(zhèn)級聯(lián)合總社有總股數(shù)為12049股，現(xiàn)有各社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社界定的社員按一人一股配股，涉及總社員數(shù)12049人，實際用于折股量化的經(jīng)營性凈資產(chǎn)(總股本)為16266.57元(原值)。鞏義市研究出臺扶持壯大村級集體經(jīng)濟(jì)行動計劃，盤活閑置宅基地和閑置住宅的指導(dǎo)意見等配套政策，從財政、土地、項目、金融、人才等方面為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供支持，引導(dǎo)各村通過盤活閑置資產(chǎn)、開展土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)。

　　改革取得的成效

　　開拓集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。鞏義市集中三個月時間在全市農(nóng)村范圍內(nèi)對違章建筑進(jìn)行拆除，解決了一大批集體用地被長期占用的難題，騰出了更多的公共發(fā)展空間，解決了一些歷史遺留問題。

　　盤活閑置宅基地和住宅。鞏義市研究制定盤活閑置宅基地和閑置住宅的指導(dǎo)意見，規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，嚴(yán)格按照批準(zhǔn)面積和建房標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)住宅，禁止未批先建、超面積占用宅基地。鞏義市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對閑置宅基地進(jìn)行統(tǒng)一管理、使用、收益，并鼓勵農(nóng)民盤活利用閑置住宅。小關(guān)鎮(zhèn)南嶺新村盤活閑置宅基地和住宅8處，發(fā)展旅游農(nóng)家樂17家140間，其中農(nóng)家樂住宿88間，夏季住宿基本爆滿，房間平均價格為100元左右，帶動農(nóng)家樂每年增收10~20萬元不等，帶動集體經(jīng)濟(jì)增收1.3萬元。

　　明晰集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。各村立足自身優(yōu)勢，通過盤活土地資源、經(jīng)營資源資產(chǎn)、提供有償服務(wù)、整合多方資金等多種形式，積極探索集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。杜甫街道外溝村通過發(fā)展資產(chǎn)型經(jīng)濟(jì)和物業(yè)型經(jīng)濟(jì)，村集體經(jīng)濟(jì)收入得到持續(xù)提高。小關(guān)鎮(zhèn)南嶺新村通過整合有關(guān)政策性資金，建設(shè)1800平方米標(biāo)準(zhǔn)廠房，實行租賃經(jīng)營，村集體每年收益10多萬元，其中20%作為村級扶貧專項資金，直接用于服務(wù)貧困群眾發(fā)展公益事業(yè)。米河鎮(zhèn)明月村通過流轉(zhuǎn)荒山荒坡和集體土地，每年收益100萬元，村民年均增收2260元。

　　拓寬集體成員增收渠道。集體產(chǎn)權(quán)制度改革建立了集體與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，農(nóng)民通過股份量化，在集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)中獲得分紅，增加了財產(chǎn)性收入。2019年春節(jié)前，鞏義市近20個村(組)進(jìn)行了分紅，讓群眾充分享受了這次改革發(fā)展的紅利。

　　建立資產(chǎn)綜合管理系統(tǒng)。鞏義市農(nóng)村集體資產(chǎn)綜合管理系統(tǒng)的功能包括財務(wù)監(jiān)管、資產(chǎn)管理、股權(quán)管理、清產(chǎn)核資、地理信息、村務(wù)公開、財務(wù)公開、產(chǎn)權(quán)交易、經(jīng)濟(jì)合作社、大數(shù)據(jù)分析和監(jiān)管等10個模塊。該系統(tǒng)用戶分為縣、鎮(zhèn)、村三級，每級用戶使用權(quán)限不同。村級用戶是本系統(tǒng)數(shù)據(jù)的收集者及填報者，如清產(chǎn)核資數(shù)據(jù)、資金收支、集體經(jīng)濟(jì)組織成員信息、各類資源資產(chǎn)地理信息位置的標(biāo)注、固定資產(chǎn)電子臺賬的收集填報，以及村務(wù)財務(wù)信息的公示公開等。

　　提升鄉(xiāng)村社會治理水平。鞏義市在股權(quán)量化的基礎(chǔ)上，嘗試將集體組織成員身份與其權(quán)利義務(wù)相掛鉤，增強(qiáng)集體組織成員身份感。一方面通過村規(guī)民約對集體組織成員形成一定約束，規(guī)范成員行為;另一方面將成員分紅與其在集體組織內(nèi)的表現(xiàn)掛鉤，表現(xiàn)好的會相應(yīng)加分，增加分紅，表現(xiàn)差的會相應(yīng)減分，減少分紅。如某戶某人未配合村委工作，盡到應(yīng)盡的社會義務(wù)，或沒有善待老人小孩等，會酌情減少其集體經(jīng)濟(jì)合作社內(nèi)的分紅。該項舉措加強(qiáng)了村規(guī)民約的約束力，促進(jìn)了農(nóng)村社會內(nèi)部和諧穩(wěn)定，為進(jìn)一步發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，提升鄉(xiāng)村治理水平提供了新的思路。

　　繼續(xù)改革面臨的主要問題

　　相應(yīng)的法律和政策法規(guī)不完善。2020年頒布的《民法典》明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位，但目前尚無配套法律法規(guī)對這一特別法人進(jìn)行明確規(guī)范，使得集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位缺乏法律保護(hù)，投資主體地位不明確，稅收優(yōu)惠政策落實不到位。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在稅務(wù)、金融、組織管理上缺乏配套政策支持，如在稅務(wù)部門登記開戶時，賬戶管理、納稅、稅收優(yōu)惠等政策尚不明晰，如何納稅，能享受哪些稅收優(yōu)惠都需要進(jìn)一步明確。

　　基層農(nóng)經(jīng)管理和專業(yè)人才缺乏。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策性和專業(yè)性較強(qiáng)，需要較為穩(wěn)定的人才隊伍和充足的資金支持，改革需要在市縣鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)干部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下進(jìn)行。鞏義市農(nóng)經(jīng)工作人員整體年紀(jì)偏大，專業(yè)技術(shù)人才少，特別是村一級，缺少懂經(jīng)營、會管理的三農(nóng)復(fù)合人才。

　　多部門之間的協(xié)調(diào)配合仍需加強(qiáng)。部門之間協(xié)作仍存在一定問題：一是改革中農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門統(tǒng)計的資源性資產(chǎn)數(shù)據(jù)與國土“二調(diào)”、國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)銜接不夠，存在一定差異，集中體現(xiàn)在集體建設(shè)用地和未利用地的數(shù)據(jù)統(tǒng)計上。二是農(nóng)村資源性資產(chǎn)的登記涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和自然資源部等多個部委或機(jī)構(gòu)，部門間的協(xié)作仍需加強(qiáng)。三是村級學(xué)校的土地和建筑物產(chǎn)權(quán)歸屬問題較為復(fù)雜，涉及國家所有、集體所有、農(nóng)戶權(quán)益等各類問題，需要教育體育局、村集體和農(nóng)戶等多方的合作。

　　推進(jìn)改革的政策建議

　　研究制定集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)法律。抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，明確集體經(jīng)濟(jì)組織的法人本質(zhì)特征、成員制度、運行機(jī)制、扶持政策等。財政、金融、稅收、土地等部門要為發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)提供相應(yīng)的配套政策支持，如明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的稅費減免政策，安排財政專項資金獎勵集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完善集體經(jīng)濟(jì)組織的股權(quán)抵押貸款等。

　　培養(yǎng)縣鄉(xiāng)村三級農(nóng)經(jīng)管理專業(yè)隊伍。強(qiáng)化縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級的農(nóng)經(jīng)管理隊伍建設(shè)，注重人才培養(yǎng)，提高各級干部群眾發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)的能力。選育引領(lǐng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶頭人隊伍，重點加強(qiáng)村干部的選拔，優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)，發(fā)揮村黨支部書記的“領(lǐng)頭羊”作用?？商剿鲗嵤┙?jīng)營管理績效與經(jīng)營者收入掛鉤、“基本報酬+績效考核+集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)收獎勵”的村干部報酬補(bǔ)貼制度。

　　加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)改革的跨部門溝通與協(xié)作。改革中，集體資源性資產(chǎn)的權(quán)屬、四至和面積等核定涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和自然資源部等多部委或機(jī)構(gòu)的職能;在設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)合作社后，集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展又離不開稅務(wù)部門和金融機(jī)構(gòu)等的支持。改革需要多部門通力協(xié)作，形成合力才能有效完成改革任務(wù)，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　(作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心)