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　　“城中村”改造是城市化進程中普遍存在的焦點問題，特別是大城市的“城中村”由于資產量大、人員關系復雜等，在推進農村集體產權制度改革中遇到的矛盾尤為突出。如果這類問題解決不好，不但會影響集體產權制度改革進程，還會影響當地的社會穩定。吉林省長春市南關區積極探索破解“城中村”集體產權制度改革難題的方法和路徑，取得了積極效果，對解決全國“城中村”集體產權制度改革中的難題具有借鑒意義。

　　“城中村”改革難在哪

　　“城中村”數量不多但村情復雜。南關區是長春市的南大門，是集商貿中心、科教中心、金融中心于一體的中心主城區，現轄12街1鄉、7個行政村、59個社區。其中7個行政村都屬于“城中村”，從上世紀80年代中期開始集體土地就不斷被征收，2019年全部被納入長春市整體征收范圍，預計到2021年底將全部實現城市化。目前，有1個村(東安村)已實現城市化;有1個村(東風村)還有部分土地正在征收中;有2個村(黑咀子村、光明村)已基本完成征收;有3個村(八一村、紅嘴子村、富裕村)正在全面征收。同時，各村土地發包情況也存在較大差異，2個村(東風村、東安村)沒有進行一、二輪土地發包，1個村(黑咀子村)僅進行了一輪土地發包，還有4個村(八一村、紅嘴子村、富裕村、光明村)進行了兩輪土地發包，從而形成了“七個村、七個樣”的復雜情況。對這些無承包地或承包關系不完整的村落，在進行成員身份確認的時候，沒有可供參考的土地承包合同，無充分證據證明某村民是否為原生產隊社員，給成員確認工作帶來了巨大的阻力。

　　“城中村”面積不大但資產量大。這7個“城中村”雖然面積和規模不大，但農村集體資產總額達到32.83億元，約占全省農村集體資產總額的10%。在城市化進程中，這些“城中村”通過土地征收補償等形成了大量資產，又普遍回購被征收土地使用權開發物業或購置房產，從而實現了集體資產增值。例如，黑咀子村集體資產總額6.20億元，經營性資產5.41億元，年經營性收益近4000萬元。東風村集體資產總額3.09億元，經營性資產2.22億元，2020年經營性收益達435.74萬元，實現收益分紅400萬元。短期來看，單純依靠物業租賃經營的方式收益平穩，如東風村3萬/年/人的財產性收入完全能夠滿足成員的基本生活保障，但從長遠看，外部經濟形勢的不確定、房屋折舊，特別是受疫情等突發因素帶來的影響，“城中村”的集體資產在無形之中不斷折損，其面臨集體資產保值增值的壓力也越來越大。

　　“城中村”人員不多但關系復雜。“城中村”人員結構復雜，在城市化進程中，外進內出形成多種人員類型。如東風村全村774人共確認成員636人，包括生產隊解體時有安置協議的村民(在世的和已經死亡的)、退休人員、“305”人員、老股金人員、村辦企業老社員、給予一次性補助人員等，其中最難處置的是“305”人員。早期東風村屬于幸福鄉政府管轄，有一部分村民曾為村集體做過貢獻，后因土地征收被用地企業招工等原因轉為非農戶口，當時沒有簽訂被征地農民安置補償協議。后來多數人因企業下崗等原因生活比較困難，幸福鄉政府為解決這部分人群的生活保障問題，成立了幫扶中心，為其發放生活補貼。2006年，東風村劃歸新成立的鴻城街道管轄，從2010年開始，村里延續為其發放生活補貼，每人每月發放305元，隨著城市最低生活標準的提高，現在每人每月發放達1000元。這部分人員強烈要求恢復集體經濟組織成員身份并為此不斷上訪，引發了很多矛盾，這部分人被稱為“305”人員。

　　產改難題怎么破

　　“城中村”集體產權制度改革的核心是如何處理好集體資產與集體成員之間的關系。南關區把維護成員利益作為集體產權制度改革的重要目標，以此來拉近黨群干群距離、化解轉居人員與未轉居人員矛盾，解決因成員確認、折股量化過程中引發的信訪問題，有效維護了“城中村”社區和諧穩定。

　　靈活處置成員確認依據，準確界定集體成員。2016年《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》指出，要統籌考慮戶籍、土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，做好成員確認工作，但實踐中，“城中村”居住人員普遍實現了農轉非，并且在該村域范圍內居住且生產生活的人也往往并非本村人。另外，“城中村”普遍經歷了大規模的土地征收，有些村可能還沒有進行土地發包，就已經沒有集體土地了。“城中村”成員確認工作既不能單純考慮戶籍因素，也不能完全基于土地承包合同，東風村結合當地實際探索出了以安置補償協議作為重要判斷依據的做法，即具有安置補償協議的村民，不管是否在世，均視為在生產隊參加過勞動，理應也應當享受土地承包經營權。另外，有老股金的人員通過改革開放前入社時繳納的車馬底墊憑證，村辦企業老社員通過一次性補助憑證證明其為原社社員。實踐證明，這種靈活處理方式照顧到了多數群眾的切身利益，可以得到群眾的理解和支持。

　　差異設置股權，科學平衡權益。對于人員種類復雜的情形，通過差異化配股，合理分配股權。例如，東風村通過詳細的股權設置方案，徹底解決了不同人員的股權分配問題。一是優化股權設置。設置集體股和成員股，各占比20%、80%。集體股主要用于村內運轉、公益事業、遺留問題等方面;成員股主要由基本股和農齡股組成，基本股每人配40股，本村有安置協議的集體經濟組織成員中的自理口糧人員(非原始村民)，按照60%配置24股。農齡股按照集體經濟組織成員在集體勞動年限計算，每10年增加8股，超過50年，按比例適當增加股份。二是特殊股權設置。由于東風村土地征收早、生產隊解體早等歷史原因，形成了兩類特殊人員股，一類是前述“305人員股”，這部分人員雖然之前離開了村社，但考慮到他們曾經也參加過村社勞動，且這部分人員普遍生活比較困難，所以村里就將“305人員”納入成員確認的范圍，在村內將矛盾有效化解。另一類是“老社員子女股”。1983年12月31日24時之前，參加各生產小隊和村辦企業勞動且有安置協議的老社員，有部分人員已去世，但考慮到他們曾為原始集體資產的累積作出過貢獻，他們的勞動成果可由他們的子女來繼承，但他們并不能因為繼承股權而取得成員身份。無論是“305人員子女”還是“老社員子女”，東風村都根據當事人參加集體生產的工作年限，1年1股進行配置。通過這種差異化股權設置辦法，解決了特殊人群的股權分配難題，有效化解了長期存在的上訪矛盾。

　　探索多種經營模式，拓寬集體經濟發展路徑。鼓勵經營性資產量大的“城中村”在原有以物業租賃為主的基礎上積極探索多種經營模式，有效破解了“城中村”集體經濟發展瓶頸難題。例如，黑咀子村通過自主經營、租賃經營、參股經營三種模式發展集體經濟。一是開展自主經營。將瑞邦家具廣場、衛星商城、衛星物業公司等集體資產，通過不同的方式開展經營，逐漸擴大經濟效益。在項目設置上，瑞邦家具廣場主要經營家具、建材、裝飾裝潢材料，年收入1700萬元;衛星商城主要經營百姓日常生活用品、食品、蔬菜、生鮮，年收入600萬元;衛星物業公司主要經營樓宇、小區，收取物業管理費用，年收入120萬元。二是租賃經營。將衛星大廈整體出租給中東財富中心，簽訂為期12年的合同，租金收繳分為三個階段，每階段4年，第一階段年租金1000萬元，第二階段年租金1100萬元，第三階段年租金1500萬元，平均年收入1200萬元。三是參股經營商業地產項目。黑咀子村出資40%，吸收社會資本，利用本村集體建設用地，共同開發建設瑞邦晶融匯地產項目，約11萬平方米，村集體占股40%。該地產項目主要將公寓、寫字間、商場、娛樂集為一體，為商戶提供租賃使用，為村固定資產增值約6000萬元，年收益增加約1000萬元。

　　共性難題如何解

　　從南關區的改革經驗看，在“城中村”集體產權制度改革中應始終堅持高位推動，以問題為導向，采取針對性措施，從矛盾源頭出發，力爭將群眾異議化解在村內，南關區的這些做法和經驗對于破解“城中村”產改共性難題具有借鑒意義。

　　一是堅持政策引領與群眾工作相結合化解矛盾。“城中村”集體產權制度工作，涉及問題復雜敏感，做好這項工作既要準確把握政策方向，又要尊重群眾意愿，解決實際問題。為此，南關區推行區級領導“包村”機制，構建“一村一個專班一抓到底”的責任體系，選拔7名懂政策、知村情、敢擔當、善作為的干部下派到問題最復雜、改革阻力最大的7個“城中村”擔任村支部第一書記。實踐證明，這些經驗豐富的干部帶領群眾學習領會相關政策、梳理歷史檔案、分析現實矛盾，贏得了群眾的信任和尊重，有效化解了“城中村”積累多年、錯綜復雜的利益糾紛，推動了集體產權制度改革有效進行。比如，東風村黨支部第一書記原為南關區農業農村局副局長，長期從事農業經濟管理工作，既熟悉相關政策，又了解村情民意，具有豐富的群眾工作經驗，在組織群眾、化解矛盾等方面發揮了重要作用。

　　二是堅持問題導向與重點突破相結合化解矛盾。從南關區的經驗看，推進“城中村”集體產權制度改革僅靠出臺一般性指導意見、提出原則性要求等面上工作是解決不了實際問題的，必須不回避矛盾、迎著困難上，從解決群眾最關心的問題做起，敢于化解最棘手的矛盾。為妥善解決好各村十幾年來形成的錯綜復雜的歷史遺留問題，摸清病因、找準病根、對癥下藥，南關區委、區政府組織調研組對7個村涉及宅基地指標分配、大型育苗中心土地承包權、繞城高速綠化帶補償、農村土地承包經營權糾紛、梁家溝集體土地補償安置、永春一磚廠占用土地權屬等長期得不到解決的6個老大難問題進行專題調研，仔細梳理這些難點問題的關鍵環節。在調研基礎上，針對每個問題制定具體解決方案，對于改革文件辦法要求中無據可尋的，靈活結合本村歷史檔案材料、各階段征拆遷安置補償方案及落實情況等尋找可供依據的線索，如集體資產的范圍、成員確認的依據等。通過這些工作，為推進產權制度改革掃除了障礙。

　　有關建議

　　一是減免集體資產移交相關稅負。從南關區“城中村”的集體資產運營情況看，土地征收所發放的土地補償金、安置補償金，除了用于解決歷史遺留問題、村集體運行、村民安置補償等費用外，其余的均在村民委員會名下。農村集體經濟組織未建之前，可由村委會代為管理集體資產。集體經濟組織成立后，應由集體經濟組織承擔集體資產運營管理職能。但實踐中，由于集體資產劃轉到農村集體經濟組織名下涉及高額的稅費，使得該項工作的推進遇到巨大阻力。建議財政、稅務等相關部門出臺明確意見，由村委會將集體資產移交農村集體經濟組織，應視為權屬歸位，不應繳納土地增值稅等稅費，這樣有利于深化農村集體產權制度改革，維護集體經濟組織及其成員的合法權益。

　　二是合理界定集體經濟組織經營范圍。“城中村”擁有大量的經營性資產，集體經濟組織在開展經營活動過程中要么經營范圍狹窄，過于保守;要么經營范圍過寬、風險難以把控。前者會使得集體資產不能充分發揮其價值放大效應，集體資產增值空間受限;后者易受市場波動影響，導致集體資產存在流失的風險。建議在堅持集體所有制的前提下，合理界定集體經濟組織的經營范圍，保證在集體資產穩定獲益的經營模式之上開拓創新出風險小、收益高的新型業務，可重點關注一些涉及國計民生、重點行業領域的政策性項目，這些項目在某種程度上可由當地政府、國有企業負責組織實施。

　　三是強化農村集體經濟組織人才建設。人才是經濟發展的主導力量，特別是懂經濟、會經營、善管理的高端人才比較缺乏。下一階段，新型集體經濟的發展更離不開專業人才的支撐，可以聘用具有豐富經驗的從事農業農村工作的離退休干部來解決農村中的疑難問題，他們了解改革目的、明白政策需求、清楚農村情況，能夠有效推動各項工作提質增效;也可以通過建立激勵機制，吸引職業經理人、優秀的高校畢業生和科技人員到“城中村”集體經濟組織從事經營管理工作，他們了解市場的需求和變化、具有較強的學習能力，對于推動農村集體經濟組織發展能夠起到事半功倍的效果。

　　(作者單位：農業農村部農村經濟研究中心)