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　　村級債務(wù)是鄉(xiāng)村基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過程中的重要問題之一。適當(dāng)舉債對包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)主體發(fā)展具有一定的促進(jìn)作用，但過度的不規(guī)范債務(wù)不利于鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。各地須充分提高對科學(xué)處置村級債務(wù)重要性的認(rèn)識(shí)，控制新債化解舊債、調(diào)查控制村級債務(wù)規(guī)模，在明確特別法人權(quán)責(zé)、厘清村級債務(wù)邊界基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化自身造血還債能力，深化產(chǎn)權(quán)改革創(chuàng)新，試點(diǎn)探索法治化“債轉(zhuǎn)股”，保障我國村級經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展。

　　村級債務(wù)是鄉(xiāng)村基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過程中的重要問題之一。適當(dāng)舉債對包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)主體發(fā)展具有一定的促進(jìn)作用，但過度的不規(guī)范債務(wù)不利于鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。傳統(tǒng)村級債務(wù)發(fā)端于20世紀(jì)90年代，各地村集體在市場經(jīng)濟(jì)大潮的影響下，為了興辦集體企業(yè)、考核達(dá)標(biāo)或完成各類稅費(fèi)收繳等任務(wù)向銀行甚至民間舉債，加上當(dāng)時(shí)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理不良，導(dǎo)致各地村級債務(wù)情況一度非常嚴(yán)重。2004年，國務(wù)院及時(shí)發(fā)布了《關(guān)于做好2004年深化農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，明確要求各地“制止新債，摸清底數(shù)，明確責(zé)任，分類處理，逐步化解”，并加大公共財(cái)政的覆蓋程度，推行“村財(cái)鎮(zhèn)管”管理制度，實(shí)施村級民主理財(cái)制度，各地村級傳統(tǒng)債務(wù)得到逐步的化解和整治。

　　黨的十八大以來，在國家脫貧攻堅(jiān)、精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等重大惠農(nóng)戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，各類國家政策性資源大量下鄉(xiāng)，大量扶持性項(xiàng)目建設(shè)，同時(shí)也催生了村級債務(wù)的反彈現(xiàn)象。目前的村級債務(wù)主要與村莊建設(shè)和治理有關(guān)，各地村莊舉債主要用于村集體企業(yè)投資、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政策項(xiàng)目配套及其他公益事業(yè)投資等。村級債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)再現(xiàn)，給新時(shí)代我國鄉(xiāng)村基層的治理帶來了新的挑戰(zhàn)。

　　當(dāng)前我國村級債務(wù)基本情況

　　債務(wù)普遍存在，但外溢風(fēng)險(xiǎn)總體可控。根據(jù)筆者團(tuán)隊(duì)對廣東、福建、安徽、甘肅等4省5市15村的實(shí)地調(diào)查顯示，我國當(dāng)前新村級債務(wù)雖然負(fù)債面廣，但總體上風(fēng)險(xiǎn)外溢可控。例如，根據(jù)湖南省2020年2月的統(tǒng)計(jì)，湖南全省負(fù)債村占全省總村數(shù)的72.49%，村均負(fù)債108萬。宜昌宜都市摸底統(tǒng)計(jì)表明，截至2019年12月31日，全市村均債務(wù)為110萬元。浙江杭州臨安區(qū)統(tǒng)計(jì)信息顯示，臨安區(qū)2019年底全區(qū)村均負(fù)債為112萬元。我國村級債務(wù)雖然普遍，但較之我國全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革之前已經(jīng)有了較大的改善，當(dāng)前各村尤其是經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)的村莊負(fù)債規(guī)模普遍不算太高。同時(shí)，村級債務(wù)的舉債主體與債權(quán)人的區(qū)域特征較為明顯，極少出現(xiàn)跨區(qū)域負(fù)債的情況，風(fēng)險(xiǎn)總體可控制在當(dāng)?shù)貐^(qū)域，風(fēng)險(xiǎn)外溢可控。

　　債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，但以短期性債務(wù)為主。4省15村中，從村級債務(wù)的用途結(jié)構(gòu)看，各地的村級債務(wù)主要用于村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策項(xiàng)目配套資金籌集及其他公益事業(yè)等。其中，村莊集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)借債占比最高，占受訪村莊債務(wù)總額的80%以上。總體上，新村級債務(wù)以村集體生產(chǎn)經(jīng)營貸款、基礎(chǔ)設(shè)施工程欠款等短期債務(wù)為主，其他非生產(chǎn)性、長期債務(wù)的占比較低。從債務(wù)來源看，新村級債務(wù)的來源較為多元，有向當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社等國家正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的貸款，有向農(nóng)村金融互助社等非正規(guī)金融平臺(tái)的借款，有村集體經(jīng)濟(jì)向其他企業(yè)的拆借款項(xiàng)，有應(yīng)付未付的項(xiàng)目款項(xiàng)，還有部分村莊存在村集體面向村民集資的款項(xiàng)。

　　區(qū)域差異明顯，與發(fā)展水平顯著相關(guān)。從受調(diào)查的村級債務(wù)區(qū)域差異看，村級債務(wù)規(guī)模與村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和償還能力高度正相關(guān)，東部發(fā)達(dá)地區(qū)村莊的村級債務(wù)顯著高于中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)。如地處發(fā)達(dá)地區(qū)的浙江杭州臨安區(qū)村均負(fù)債為112萬元，中部地區(qū)的湖南省村均負(fù)債108萬元，廣東梅州、河源地區(qū)平均債務(wù)為70.52萬元，福建省村平均債務(wù)為47.5萬元，中部地區(qū)的安徽省村平均債務(wù)為18.25萬元，西部地區(qū)的甘肅省村平均債務(wù)僅為1.4萬元。雖然有限的樣本不能精準(zhǔn)反映全國的地區(qū)差異，但總體上村級債務(wù)與地區(qū)發(fā)展水平高度相關(guān)的規(guī)律仍比較明顯。

　　當(dāng)前村級債務(wù)的主要成因

　　發(fā)展驅(qū)動(dòng)下的經(jīng)營借債。在各類國家惠農(nóng)政策的推動(dòng)下，我國不少村莊都大力興辦各類村集體企業(yè)。但根據(jù)筆者的調(diào)查，部分村莊所辦企業(yè)往往缺乏市場經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)，普遍存在對市場調(diào)研不充分、把握市場的能力不足、經(jīng)營管理不善、財(cái)務(wù)管理不規(guī)范等問題，導(dǎo)致企業(yè)效益不好，造成資產(chǎn)閑置和虧損，從而被動(dòng)產(chǎn)生村級債務(wù)。如南方某村，在村里無技術(shù)、無設(shè)備、無管理人員、無市場調(diào)查等“四無”情況下，貿(mào)然以村集體經(jīng)濟(jì)平臺(tái)為主體向當(dāng)?shù)剞r(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社貸款開辦一家號稱年產(chǎn)10萬噸的油茶精深加工廠，但是因?yàn)橘I進(jìn)的初期設(shè)備就是市場淘汰的產(chǎn)品，從開廠至今沒有生產(chǎn)一滴茶油，結(jié)果給村集體留下了10多萬元的銀行貸款債務(wù)。

　　政策配套要求下的項(xiàng)目欠債。近年來，大量服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“項(xiàng)目制”惠農(nóng)政策不斷得到落地實(shí)施，給各地鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供了重要的資金保障。但同時(shí)需注意的是，這些惠農(nóng)項(xiàng)目在中央財(cái)政分配項(xiàng)目資金基礎(chǔ)上，通常需要一定的地方配套資金。各地村集體要想獲取相關(guān)政策扶持項(xiàng)目，必須先行籌集相應(yīng)的配套資金，而村集體籌集資金的主要方式是舉債籌資和村集體直接出資等。通常這筆債務(wù)需要通過下一個(gè)項(xiàng)目的財(cái)政資金來償還。新項(xiàng)目首先面臨著配套資金籌集的需求與壓力，從而形成了“負(fù)債-項(xiàng)目-負(fù)債”的債務(wù)循環(huán)。由于地方財(cái)政普遍存在缺口，上級單位也存在資金他用或延遲撥付的情況，一旦下一個(gè)項(xiàng)目資金無法“跑”到位，資金鏈斷裂，便將產(chǎn)生集體“壞賬”和負(fù)債，從而形成了新的村級債務(wù)。

　　政策示范助推下的公益舉債。部分基礎(chǔ)較好的村莊，容易成為各類建設(shè)的示范點(diǎn)，如各類小康示范村、雙文明村、科技示范村等。這些村莊一旦成為示范，將面臨一系列的考核、檢查、評比、驗(yàn)收，要達(dá)到規(guī)定的考核標(biāo)準(zhǔn)，村集體需要在村道路建設(shè)、社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生整治、幸福互助院建設(shè)、村莊綠化、人飲工程改造等公益事業(yè)領(lǐng)域投入不小的人力物力和財(cái)力。種類繁多、名目不一的各類達(dá)標(biāo)競賽，讓一些發(fā)展基礎(chǔ)較弱，支付能力不強(qiáng)的村集體組織不得不舉債完成各類示范或者榜樣項(xiàng)目。

　　完善村級債務(wù)治理的建議

　　合理的債務(wù)水平有利于促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，但是超出償還能力的過度債務(wù)則會(huì)帶來金融風(fēng)險(xiǎn)和治理風(fēng)險(xiǎn)。各地須充分提高對科學(xué)處置村級債務(wù)重要性的認(rèn)識(shí)，按照“控制增量、化解存量、分類處理、逐步消化”的思路，大膽探索各種有效的化解辦法。建議控制新債化解舊債、控制村級債務(wù)規(guī)模，在明確特別法人權(quán)責(zé)、厘清村級債務(wù)邊界基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化自身造血還債能力，深化產(chǎn)權(quán)改革創(chuàng)新，試點(diǎn)探索法治化“債轉(zhuǎn)股”，保障我國村級經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展。

　　化解存量控制增量，嚴(yán)格控制村級債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為控制村級債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，首先要厘清村級債務(wù)現(xiàn)有規(guī)模，嚴(yán)格控制新增規(guī)模，進(jìn)一步化解存量債務(wù)。要對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效控制，嚴(yán)防風(fēng)險(xiǎn)外溢，避免互保等手段導(dǎo)致跨區(qū)域或多區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)交叉。在摸清債務(wù)底數(shù)過程中，要堅(jiān)持對債務(wù)真?zhèn)螌?shí)行“終身責(zé)任追究”。針對歷史舊債，在摸清債務(wù)底盤底數(shù)的基礎(chǔ)上，按照自治、法治、德治相結(jié)合的“三治合一”原則，采取多種手段化解存量債務(wù)。一是降低債務(wù)利息。針對村集體的歷史民間高息借款和農(nóng)村金融部門借貸款應(yīng)優(yōu)先償還，利率超過當(dāng)時(shí)人民銀行法定利率的，按規(guī)定程序到合法合規(guī)的水平或者直接減免利息，降低村集體利息債務(wù)負(fù)擔(dān)，減少剛性的有息負(fù)債。二是結(jié)對抵沖銷債務(wù)。對“三角債”、“四角債”等多主體交叉的債務(wù)，在各相關(guān)主體協(xié)商自愿的前提下，積極動(dòng)員相關(guān)債權(quán)人、債務(wù)人自愿結(jié)對子，進(jìn)行對口轉(zhuǎn)結(jié)，靈活沖銷集體負(fù)債。三是進(jìn)行一定程度的債務(wù)重組，在充分溝通的前提下，通過減稅、免稅、減費(fèi)或公益慈善等方式爭取部分債權(quán)人豁免債務(wù)，減少債務(wù)負(fù)擔(dān)。

　　明確債權(quán)債務(wù)責(zé)任，全面厘清村級債務(wù)邊界。基于債務(wù)摸查，分類逐筆制定償債計(jì)劃，落實(shí)還債主體，讓債務(wù)人有計(jì)劃，債權(quán)人有盼頭。部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市等上級政府職能轉(zhuǎn)嫁所造成的村級債務(wù)，應(yīng)由相應(yīng)上級政府的財(cái)政進(jìn)行承擔(dān)，減緩村集體的債務(wù)壓力;由村集體全體村民共同決議并惠及全村的債務(wù)，可以積極發(fā)動(dòng)群眾，按照責(zé)權(quán)對等的原則，進(jìn)行民主理債;部分未經(jīng)村集體村民大會(huì)核準(zhǔn)，村組干部私自舉借的債務(wù)，建議按照“誰舉債、誰負(fù)責(zé)”的原則，明確債務(wù)的直接責(zé)任人。此外，在村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，充分落實(shí)《民法典》賦予農(nóng)村集體組織“特別法人”的制度優(yōu)勢，厘清投融資主體各自的權(quán)利、義務(wù)與法律責(zé)任承擔(dān)，解決過去村集體與村辦企業(yè)或合作經(jīng)營主體之間界限不清、法律關(guān)系混亂的局面，明確債務(wù)承擔(dān)與債務(wù)清償邊界。

　　加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興，提升村級組織還債能力。我國目前大部分無債務(wù)的村級組織并不是因?yàn)榘l(fā)展得多好沒有債務(wù)，恰恰相反，大部分村莊因?yàn)槿狈铄X，村級治理沒有活力。但另一方面，對于積極發(fā)展村級經(jīng)濟(jì)的村莊而言，村莊缺乏活錢和治理的活力也是村級債務(wù)發(fā)生的重要原因。發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，讓村民的錢“活起來”，提升村集體治理的活力，從而提高村集體經(jīng)濟(jì)組織收入和還債能力，是化解村級債務(wù)的治本之策。具體而言，一是大力發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)。積極推動(dòng)村經(jīng)濟(jì)合作社從單純的集體資產(chǎn)管理型向集體資產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)型轉(zhuǎn)變，并按企業(yè)現(xiàn)代化管理的要求開展經(jīng)營活動(dòng)。因地制宜，努力推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展。鼓勵(lì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)利用互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字化手段，幫助村集體企業(yè)和農(nóng)戶銷售農(nóng)副產(chǎn)品。二是大力推進(jìn)農(nóng)村集體資源資產(chǎn)化進(jìn)程。我國大多數(shù)村莊擁有全村所有的集體資源如集體土地以及山水林田湖草等，各村可以對這些集體資源進(jìn)行系統(tǒng)清收并進(jìn)行資產(chǎn)化處理，積極科學(xué)地盤活現(xiàn)有各類自然資源。對村集體擁有的各類固定資產(chǎn)以及荒山、荒地、荒灘和荒水等“四荒”資源，在進(jìn)行資產(chǎn)評估和界定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，進(jìn)行合理合法的市場估價(jià)，采取拍賣、租賃、承包等形式進(jìn)行綜合運(yùn)營，籌集資金償還村級債務(wù)。

　　加快產(chǎn)權(quán)制度改革，探索法治化“債轉(zhuǎn)股”。“債轉(zhuǎn)股”是將債權(quán)轉(zhuǎn)換為股權(quán)，實(shí)現(xiàn)債務(wù)清償?shù)臋C(jī)制，是金融市場上一種處理不良債務(wù)的常用方法。在我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不斷推進(jìn)的背景下，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為依托，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以推進(jìn)集體資產(chǎn)的折股量化，讓每個(gè)村集體成員通過持有村集體的股權(quán)來享有集體的資產(chǎn)收益權(quán)。在村集體經(jīng)濟(jì)得到較好發(fā)展的前提下，通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程，探索引入“債轉(zhuǎn)股”處理機(jī)制，將條件成熟地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的債務(wù)按照市值進(jìn)行股份量化，從而將村級債權(quán)轉(zhuǎn)為債權(quán)人的股權(quán)，債權(quán)人轉(zhuǎn)為股東。通過引入市場化股東，促進(jìn)村集體企業(yè)與集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，既可以盤活村集體現(xiàn)有資產(chǎn)，又可以進(jìn)一步打通上下游，引入先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)村級債務(wù)的清償。

　　(作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院)