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　　近年來，隨著鄉村振興戰略的實施，新產業新業態在農村地區競相涌現，農民宅基地和房屋財產價值不斷顯化，盤活利用閑置宅基地和閑置農房日漸引起重視，成為促進土地資源優化配置、推動城鄉融合發展的重要途徑。廣東省珠海市斗門區作為新一輪農村宅基地制度改革試點，通過多種方式盤活農村閑置宅基地和閑置農房，發展多元鄉村業態，全面提升鄉村風貌，初步探索出一條推進鄉村產業振興的有效路子，其做法經驗值得進一步挖掘推廣。

　　主要做法

　　斗門區是珠海市3個行政區之一，是著名僑鄉。全區有101個行政村，農村總人口21.7萬人。全區面積674.8平方千米，宅基地88188宗，面積約13410畝，房屋164443棟，戶均宅基地面積115.84平方米。長期以來，因為大量村民外出務工、經商創業等，斗門區大量宅基地和農房閑置。據前期摸底調查，非集體成員利用宅基地占總利用的比例達28.5%。近年來，斗門區致力打造粵港澳休閑旅游目的地，充分發掘良好的生態資源和人文稟賦，出臺發展鄉村民宿的扶持政策和管理辦法，因地制宜開展閑置宅基地和閑置農房盤活利用，大力發展鄉村旅游、休閑康養等產業，有效喚醒了“沉睡”資源資產，釋放了改革紅利。

　　培育多元化利用主體，不斷激發創業創新動力。斗門區合理引導閑置宅基地和閑置農房在特定范圍內流轉，探索形成了“農戶+村集體+社會資本”、“農戶+村集體+新農人”、片區聯動發展等主體多元的盤活利用模式。“農戶+村集體+社會資本”模式，實現了社會資本與農民閑置資源的有效對接。如2016年斗門區引進廣東廣大鄉創產業運營管理有限公司與蓮洲鎮石龍村合作，打造石龍村天天惦記民宿一條街，由村集體摸底村民流轉意愿并搭建合作平臺，并鑒證農戶與公司的合作協議，降低了交易成本，保障了合作雙方權益。“農戶+村集體+新農人”模式，相比于公司等外來主體，新農人鄉土情結更深厚，也更容易被熟人社會接受和信任。同時，新農人善于“跳出農業發展農業、跳出農村建設農村”，把新技術、新模式、新理念帶回家鄉，對推動鄉村轉型發展具有積極作用。片區聯動盤活模式，打破了集體經濟發展單打獨斗的傳統思維，實現了片區內多個集體經濟組織的有序分工和聯動發展。如白蕉鎮的蝦山村與南澳村合作打造鄉村旅游產業項目。兩村根據地理位置鄰近、文化民俗相似的特點，探索區域內共同發展路徑。

　　探索多元化利用方式，有效整合提升資源質效。盤活利用閑置資源發展鄉村特色產業。在實地調研走訪的八甲村、石龍村、蝦山村、南澳村等地，當地結合自然風光和傳統古村落等優勢資源，盤活閑置宅基地和農房發展民宿等鄉村旅游產業，打造形成了“十里蓮江”等精品旅游項目，成為當地實現農民增收的有效手段。與此同時，鄉村旅游等產業的發展進一步改善了村莊環境。融入周邊產業布局提供服務配套。2019年底，乾務鎮夏村與格力集團結對“萬企幫萬村”活動。由格力集團成立夏格公司，采用產業幫扶形式建設運營夏村鄉村振興合作開發項目，發展鄉村新型服務業，村集體盤活利用村里閑置農房租賃給企業員工，解決格力集團員工住宿問題。盤活利用閑置宅基地和農房發展民生事業。為解決外出務工人員的后顧之憂，白蕉鎮蝦山村集體盤活利用閑置宅基地、閑置農房建立村留守兒童幼兒園，對常年外出務工村民提供子女看護服務，有效解決了留守兒童管理服務問題。

　　發展多元化鄉村業態，暢通閑置資源轉化通道。斗門區結合閑置宅基地盤活利用工作，探索“民宿+”新業態，將民宿產業與餐飲美食、休閑旅游、電商文創等多元業態有機融合，打造形成具有嶺南風格的鄉村休閑產業鏈。充分發揮項目的空間溢出效應。盤活利用閑置宅基地和農房發展鄉村產業，有效對接游客需求，主動融入并延伸壯大現有產業鏈。石龍村的天天惦記民宿一條街在進一步豐富旅游業態、提升游客體驗的同時，充分挖掘特色農副產品和特色美食，達到游客滿意、群眾增收、村集體經濟發展壯大的多贏效果。依托民宿項目帶動鄉村產業平臺化運作。蓮洲鎮沙灣小院項目因地制宜探索盤活利用、產業布局、平臺搭建“三步走”的發展路徑。項目方流轉農戶閑置宅基地和農房使用權，通過發展鄉村民宿、休閑康養等業態完善產業鏈布局。在此基礎上，搭建農企合作展銷平臺，鼓勵引導當地農戶將自產的荔枝、木瓜、蜂蜜等農副產品在展銷平臺上銷售。同時雇傭本地居民參與項目管理，實現利益共享。

　　值得借鑒的經驗

　　斗門區在探索盤活利用閑置宅基地、閑置農房改革過程中，嚴守底線、深挖溢價、注重聯動發展，為類似地區探索閑置宅基地、閑置農房盤活利用工作提供了有益借鑒。

　　嚴守底線。閑置宅基地和農房盤活屬于多元利用，實施過程中涉及較多的用途和方式的改變。實踐中，不少地方雖出臺了鼓勵閑置宅基地和農房盤活政策，但由于規范管理力度不夠，往往出現借閑置宅基地和閑置農房盤活利用之名，行鉆政策空子改變土地房屋用途、違法“改擴建”破壞建筑風貌之實。斗門區在盤活利用閑置宅基地和閑置農房過程中，注重維護土地集體所有、保障成員合法權益。如沙灣小鎮民宿旅游度假村等旅游項目，外來主體與村民簽署合作協議時，明確約定宅基地使用權和房屋所有權歸本集體成員，外來主體只能以租賃的形式獲得閑置農房使用權，且租賃的房屋不得改變結構和約定用途。租賃協議到期后，房屋歸村民所有，外來主體在同等條件下可優先續租。在收益分配方面，采用三年或五年一議的方式適時上調房屋租金，有效保障了農民、村集體和利用主體各自權益。

　　深挖溢價。各地資源稟賦、環境條件、歷史傳承和文化內涵各異，只有選擇適合本地實際的農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用模式，把資源、文化和生態優勢轉變成經濟和發展優勢，才能探索出獨具特色的可持續發展道路。斗門區盤活利用閑置宅基地、閑置農房發展鄉村產業的同時，深挖文化和生態價值，推動實現鄉村生態振興和傳統文化挖掘保護。位于斗門鎮八甲行政村的排山古村是目前珠海市保存最完整的古村落，入選了第四批中國傳統村落名錄。為有效利用閑置古村落資源，當地引入專業團隊，設計排山古鎮文旅綜合體項目，推進排山古村落活化和保護性利用;與當地旅游公司合作，由旅游公司租賃閑置宅基地和農房發展精品民院旅游項目，將排山村打造成為一個保留傳統建筑特色、滿足新鄉村生活需求、結合當地人文歷史和現代藝術氛圍、具備良好運營投資回報的鄉村振興文旅綜合產業示范區。

　　聯動發展。盤活利用閑置宅基地閑置農房發展鄉村產業，不僅表現在對宅基地的利用和農房的翻新修繕，更重要的是依據外部環境建立起一套行之有效的盤活利用制度安排，斗門區的實踐提供了有益參考。搭建農旅融合平臺。一是蓮州鎮沙灣村沙灣小院民宿項目以平臺化運作為導向，為周邊村民搭建農副產品銷售平臺，創建流量接口，帶動了農民增收。二是村村聯合組團發展。為破解部分村集體資源不均、盤活路徑單一的問題，斗門區探索出了片區聯動發展模式，實現了不同村集體資源的優勢互補和跨村協同發展。白蕉鎮蝦山村和南澳村的“村村聯合”聯合盤活利用方式，通過資源互補、利益共享，不僅避免了低端同質化競爭，也有助于各村節約建設成本，提高資源利用效率，聚焦本村特色項目做大做強產業。

　　幾點建議

　　總的來看，斗門區積極探索盤活閑置宅基地和閑置農房有效路徑辦法，成效顯著，給群眾帶來了實實在在的好處。同時也面臨著一些困難和制約。比如，閑置宅基地和閑置農房盤活利用中還存在諸如盤活利用規劃滯后、民宿過度投資和同質化競爭突出、房地價值評估體系不完善等共性問題。此外，宅基地是集體分配給成員用于基本居住的保障，當閑置宅基地和閑置農房盤活利用后，其使用性質已經發生變化，村集體作為所有權主體在盤活利用中的作用如何發揮，是否可以向利用者收取一定比例的收益調節金，或者參與分享一定比例的租金收益等，需要進一步深化研究。

　　盤活利用閑置宅基地和閑置農房是篇大文章。針對閑置宅基地和農房盤活利用中存在的問題制約，結合全面推進鄉村振興的要求，建議按照“規劃引導、有序流轉;分類利用、聯動發展;強化支持、防控風險”的總體思路，持續做好相關工作。

　　強化規劃引領。探索將閑置宅基地和閑置農房盤活利用納入村莊規劃等發展規劃，系統摸底梳理閑置宅基地和閑置農房規模、布局和利用意愿，因地制宜科學制定盤活主體、利用方式、流轉用途，引導社會資金投向發展特色民宿、農村電商、休閑康養等適合本地特點的產業項目。完善宅基地使用權流轉市場機制，建立騰退宅基地統籌利用制度，有序推進閑置農房盤活利用，避免過度投資和同質化競爭。統籌配套相關的基礎設施和公共服務，為盤活利用主體解除后顧之憂。

　　強化協同聯動。開展閑置宅基地和閑置農房盤活利用，必須站在深化農村改革、推進城鄉融合發展層面，系統謀劃、統籌配套、協調推進，流轉出經濟效益、生態效益和社會效益。與發展鄉村產業相結合，探索多種形式盤活農村土地資源，因地制宜發展鄉村特色產業。與發展農村集體經濟相結合，發揮集體經濟組織橋梁紐帶作用，引導、幫助農戶盤活閑置資源，對接協調盤活利用主體，發展壯大集體經濟，帶動農民增收。保護和開發有機結合，保護修繕特色村落、古民居等遺產，挖掘保護傳統鄉村文化。防止侵占耕地、大拆大建、違規開發。

　　強化政策支持。盤活利用閑置宅基地和閑置農房發展農業新產業新業態，離不開新型經營主體的引領帶動。進一步支持引導農村集體經濟組織及其成員、返鄉下鄉人員采取多種方式盤活利用閑置宅基地和閑置農房發展適合鄉村特點的產業項目，引導有實力、有意愿、有責任的社會主體有序參與盤活利用工作。完善農村宅基地基準地價和農房價值評估體系，降低對各類盤活利用主體市場準入、項目、資金扶持門檻，為盤活利用主體提供用電、融資、稅收等優惠政策。

　　堅守政策底線。閑置宅基地和閑置農房流轉中要尊重農民意愿，切實維護村集體、農民和各類利用主體合法權益，推動形成多方參與、合作共贏的良好局面。針對閑置宅基地盤活利用中存在的非本集體成員利用宅基地的現實狀況，探索一定范圍和條件下的宅基地使用權有償使用制度安排，合理確定宅基地使用權流轉中土地增值收益來源并由集體成員共同分享機制。對外來主體和農戶及村集體合作建房類盤活利用開展合規性審核和社會風險評估，系統總結實踐經驗，進一步完善操作辦法，推動盤活利用工作穩妥有序開展。

　　(作者單位：農業農村部農村經濟研究中心)