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　　集體資產的管護是關系到農村集體產權制度改革成效、農村集體經濟健康發展的關鍵基礎，近年來，為進一步鞏固提升集體產權制度改革發展成果，做好改革“后半篇”文章，各地不斷加強完善新型集體經濟運營、管理、監督機制，集體資產管理逐步走上規范化的軌道。

　　現階段集體資產的現狀及特點

　　從2017年開始，中央農辦、原農業部組織開展了全國農村集體資產清產核資工作，涉及全國擁有農村集體資產的5695個鄉鎮、60.2萬個村、238.5萬個組，通過清產核資基本摸清了我國農村集體資產的現狀。總體來看，我國集體資產呈現數量大、種類多、分布不均、開發程度低等特點。

　　第一，規模巨大，種類繁多。總體來看，我國農村集體資產數量龐大，據統計，全國共有集體土地總面積65.5億畝，賬面資產6.5萬億元。同時，由于農村的特有屬性，集體資產種類較多，除了村組集體所有的貨幣資金外，還有村組集體投資興建的房屋、建筑物、機器、設備等固定資產，水利、交通、文化、教育等基礎公益設施以及農業資產、材料物資、債權等其它資產，以及屬于集體所有的土地、林地、山嶺等資源性資產。據統計，我國農村經營性資產3.1萬億元，占47.4%;非經營性資產3.4萬億元，占52.6%。集體所屬全資企業超過1.1萬家，資產總額1.1萬億元;固定資產為3.1萬億元。

　　第二，分布不均，集體資產差距大。我國地區間發展各異，加上歷史等原因，農村集體資產在地域分布上較不均衡。據清產核資數據統計，東部地區農村所有的集體資產占總集體資產的比重超過64.7%，中部和西部地區資產大體相當，分別占比17.7%、17.6%。超過四分之三的資產集中在14%的村;從資產經營收益看，有10.4%的村收益超過50萬元，主要集中在城中村、城郊村和資源充沛的村莊，農村集體資產呈現高度集聚現象。

　　第三，集體經濟發展實力不斷增強。通過清產核資，很多地區將近年來財政項目投入到集體經濟組織形成的固定資產納入賬內管理，清理了一批有失公允的經濟合同，核銷了一批債權債務，盤活了一批閑置資產，為集體經濟發展注入了資本力量。據統計，2021年全國村級集體經濟組織總收入6685億元，村級公益設施和公共服務投入1085.6億元，向成員分紅814億元，比2016年增加43.4%。

　　但同時也要注意到，農村集體資產規模的不斷擴大、農村集體經濟的快速發展也為后續的資產監管提出更高要求，村集體資產被非法侵占、挪用，造成集體資源流失等風險越來越高。因此，要在深化農村產權制度改革中，進一步完善集體資產管理機制，實現農村集體資產的有效管理，提升農村集體資產的管理效益。

　　近年來，為了進一步推動集體經濟走穩走實，各地全面加強農村集體資產管理，重點從集體財務管理、智慧監管平臺建設、村干部任期和離任經濟責任審計等方面積極開展監管工作，集體資產管理更趨規范。

　　現階段農村集體資產監管存在的核心問題

　　從現階段來看，各地對農村集體經濟組織的職能定位、運行程序還不清晰，導致在集體資產監管中，仍面臨誰來管、管什么、如何管等核心問題。

　　誰來管——村干部與集體經濟組織負責人的職能混淆。在調研中發現，群眾和有些村干部普遍反映，“不清楚黨支部書記、村委會主任和集體經濟組織理事長都該具體做什么?哪些是村干部該做的，哪些是集體經濟組織理事長該做的?”錯誤地認為村干部與集體經濟組織理事長職能同一，村委會的資金與集體經濟組織的資金是“一回事兒”。從一些地方反映的問題看，正是由于三者職能模糊，才導致村干部利用了“一肩三挑”的便利條件，將本應由農村集體經濟組織成員共同商定的事情，變成了由村干部少數人決議，出現村干部越權決策農村集體經濟組織事務的情況。

　　管什么——集體資產經營管理有待完善。目前，由于歷史等原因，部分村對集體資產監管的范圍和界限仍不夠清楚，存在行政村、村民小組和企業之間土地權屬不清等問題;還有些村集體資產因歷史程序不規范導致缺少承包合同或未標明資產權屬，造成產權不清。加上村級管理人員流動造成的會計賬簿缺失、登記不全、工作交接不規范等問題，導致集體資產存在流失風險。此外，雖然各地都已經建立了集體資產管理平臺，但是在運行中，有些地方仍然沿用村干部集中處理的傳統方式，成員很難參與到村集體資產監管中，存在少數人侵占多數人利益的潛在風險。

　　怎么管——村集體資產監督機制不完善。一方面，村集體資產監督機制未充分發揮作用。2021年，全國農村集體產權制度改革階段性任務已完成，超過85%以上的村已經建立農村集體經濟組織，“三會”(成員代表大會、理事會、監事會)制度也相應建立。但調研發現，大多數村集體經濟組織“三會”均存在“建而未用”現象，在決議、管理、監督集體資產方面，“三會”沒有充分發揮作用，導致作為集體資產實際所有權主體的集體經濟組織成員成了“局外人”，不能在集體資產管理使用過程中進行有效監督。

　　另一方面，村財鎮管的外部監管機制亟待改進與加強。調研了解到，雖然村財鎮管模式一定程度解決了村集體經濟組織財務人才缺失、管理能力弱等問題，但也暴露出一些問題。據地方反映，以前村財鄉鎮代理主要是針對村委會的公共財政資金，資金量不大相對可行，但隨著村集體資產規模增大，鄉鎮人力物力有限，依靠代賬公司對各村集體資產進行監管，常常出現代賬公司不熟悉村集體實際情況，造成監管效果不明顯等問題。一是會計監督職能難以有效發揮。《會計法》明確規定，會計人員要對本單位不真實、不合法、不準確、不完整的原始憑證、賬簿記錄與實物、款項不符的情況以及違法收支等實行會計監督。然而代理會計集中在鎮上、縣上辦公，客觀上造成會計與村集體經濟活動分離，出現只顧埋頭記賬，不知村集體實際經濟活動的情況。二是會計記賬不及時。由于代理記賬將村級賬務全部集中到鎮街財政辦理，工作量大，代理記賬人員緊缺，導致無法及時記賬，通常村級賬務有1~2個月的延遲入賬情況。三是審查流于形式。現行的“村財鎮管”制度，農村財務代理會計多注重形式審查，難以走訪村、社開展實地核查，導致鄉鎮農財管理機構難以有效地對農村集體經濟組織的財務履行監督職能，客觀上給個別村干部侵占、挪用甚至貪污集體財產提供了可乘之機。

　　加強集體資產監管的幾點思考

　　為保證集體資產監管有效，應明確監管主體及其職能職責;為加強集體資產全面保護，應明確集體資產的使用范圍，統籌推進內部和外部監管;為規范村集體高效運轉、激發其內生發展動力，應建立相應獎懲激勵機制，引導村干部擔負其責、創新作為。

　　明確集體經濟組織職能，理順其與其他基層組織間的關系。在農村，除了集體經濟組織，黨支部和村民委員會也是非常重要的兩類基層組織。這三類組織性質不同、職能不同、組織架構和人員構成也不同。“一肩三挑”背景下，集體資產的使用決策極易受黨支部和村民委員會決策機制的影響。在集體資產使用時，其決策機構應明確為成員(代表)大會。組織的運轉應與組織職能對應起來，在發展集體經濟過程中，應發揮基層黨組織引領指導功能，貫徹黨的意志;發揮村民委員會社會管理職能，開展公共服務和公益事業建設;發揮村集體經濟組織經濟職能，經營管理集體資產，增加集體收入。應以《村民委員會組織法》修訂、《農村集體經濟組織法》立法為契機，將自治組織與經濟組織職能予以明確，避免實踐中由于身份錯位而引發風險。

　　限定集體資產使用范圍并建立風險防范機制，確保集體資產安全可控。一方面，在利用村集體資產開展經營活動過程中，不應直接將集體資產投入到風險較高的項目中，可通過將集體資源資產一定期限的使用權作價入股或將集體經營性收益再投入的方式，與外部資本合作設立經營實體，對外開展市場經營活動，以此消除集體資產流失風險。另一方面，可健全協同高效的集體資產風險防范機制。外部監督既可發揮鄉鎮政府的行政監督，也可以引入第三方機構進行風險評估，特別是當村干部同時是集體經濟項目負責人或村集體投資設立的公司的法人代表時，應重點監管，嚴防低價發包、“內部人控制”等情形發生。

　　充分運用改革成果，健全村集體資產內部監督管理程序。一方面，針對村集體經濟組織“三會”制度“建而未用”的情況，要引導各地充分運用農村集體產權制度改革成果，把建起來的“三會”用起來。通過村集體經濟組織法人治理機制，按照民主議事決策程序，讓成員參與到村集體資產使用的監督管理過程中，發揮好村集體資產內部監督機制。另一方面，強化基層黨組織核心領導作用，夯實黨在農村的執政基礎，明確村集體資產的使用決策應按照“理事會研究提出→黨支部開會討論→提交村集體經濟組織成員(代表)大會審議通過→監事會監督集體資產使用規范”程序，將基層黨組織的主張有效融入到集體資產使用過程中。

　　應完善第三方分類巡查制度和集體資產監管平臺功能，強化外部監督和民主監督。由于村集體資產規模大小不一，資產監管難度也各不相同，建議根據村集體資產實際情況制定代賬公司分類巡查制度。對村集體資產較大的村，建議代賬公司實行月度實地巡查，村集體資產中等的村可以實行季度巡查，村集體資產較小的村可以實行半年巡查，充分發揮村集體經濟“代賬制”的監督作用，提升代賬公司對村集體資產的監督效力。此外，加強農村集體資產監管平臺建設，定期將村內各項財務信息和檔案資料上傳到平臺，重點包括村民關心的村級工程、集體經濟項目等。實現村民只要登錄進入平臺或掃描平臺二維碼就能實時知曉村級黨務每個決議、查看村級事務每個環節、瀏覽村級財務每張發票，為實現外出務工村民的知情權、參與權、監督權創造條件。

　　探索建立集體經濟發展與村干部待遇相掛鉤機制，以高薪打消貪腐念頭并激發干事熱情。目前，村集體經濟組織管理人員的工資待遇普遍較低，且大多屬脫產工作，投入村集體發展的時間成本高，自身經濟收入受到較大影響，這也是集體資產易被盯上的主要誘因。因此，可探索村集體發展與村干部待遇相掛鉤的激勵機制，村集體經濟收益新增部分按照一定比例給予獎勵;同時，在發展村集體經濟相關產業時，應強化宣傳教育引導，鼓勵村干部帶頭參與發展，帶動村集體和成員發展的同時，也促進村干部自身創收。

　　(作者單位：農業農村部農村經濟研究中心)