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　　“大國小農”是我國的基本國情農情，據統計，2020年經營耕地10畝以下的農戶有2.3億多戶，占比85.1%。走中國特色農業現代化道路，不能拋棄小農戶，更不能跨越小農戶，要帶領小農戶發展現代農業。黨的十九大明確“健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接”的總體方向。經過多年探索，農業社會化服務已從一個體系建設問題上升為產業發展問題。如何實現提檔升級，是發展農業社會化服務必須直面的現實問題，要把握好政府補貼和市場的作用，從提升服務主體的內生能力和加強體系建設的政府服務這兩大方向找準著力點下功夫。

　　把握好政府補貼和市場對發展農業社會化服務的作用

　　農業社會化服務的政府補貼主要是發揮示范和引導作用，發展的關鍵是走市場化運作道路。社會化服務是供需雙方以服務為商品的交易活動，遵循市場交易規則。如遼寧省鐵嶺縣天晟種植專業合作社提供玉米種植的耕種防收服務，服務費定價每畝150元，實收農戶110元，享受政府補貼40元，實際獲利20~30元。若沒有政府補貼，服務主體往往會提高農戶收費。同樣是提供玉米種植全程托管服務(含種子和化肥)，一些服務主體參與項目并獲每畝60元的補貼，向農戶收費360元，另一些服務主體因不愿參與項目而向農戶收費400余元。在初期階段，政府給予服務主體以補貼，引導服務供需雙方有效對接，共享政府公共資源紅利，有助于推動農業社會化服務較快發展。但長遠來看，農業社會化服務的持續健康發展不能依靠政府補貼，其最終是要交給市場去配置的，要防止政府補貼對市場產生較大扭曲。

　　使用政府補貼應區分好競爭型補貼和普惠型補貼，在項目試點過程中因地制宜有所側重。調研發現，有的服務主體擔心“劣幣驅逐良幣”，希望采取競爭型補貼去扶持做實事的標桿服務主體。有的地方干部則認為，發展較好的服務主體一般不需要補貼，處于發展中期階段的主體才更需要補貼，補貼對前者是錦上添花，對后者卻是雪中送炭，競爭型補貼和普惠型補貼不可偏廢其一。實際上，一個地區的農業社會化服務潛在市場是很大的，靠少數規模較大的服務主體難以有效滿足市場需求。一些小型服務主體有其生存空間，在政府補貼支持下經過幾年發展就有可能壯大起來。實施試點項目時，政府補貼既不能壘大戶堆盆景，又不能撒胡椒面，而要根據各縣農業社會化服務的發展階段合理安排競爭型補貼和普惠型補貼，充分釋放兩類補貼效能。

　　發揮市場作用時應關注小農戶被“擠出”和政府補貼向不直接從事農業生產主體“溢出”的傾向。發展農業社會化服務的主要目標是引領小農戶進入現代農業發展軌道，服務對象以小農戶為重點，各地實踐很好地貫徹了這一政策要求。但在開放市場情形下，為降低交易費用，服務主體更偏向為種植大戶、家庭農場和農民合作社等規模經營主體提供服務。個別小農戶因規模小、地塊分散或偏遠和洼地等劣勢，獲取社會化服務的機會明顯減少。有的服務主體以整村整屯農業生產托管為主，不接受單戶和洼地。另外，家庭農場購買社會化服務的現象越來越多，自己經營的環節有所減少。少數已離開農業的農戶看到社會化服務帶來的財富增值機會，使用閑置資金從小農戶手里轉入農地，然后托管給合作社或者購買環節服務，進而直接或間接地分享政府補貼。有的地區已注意到這些傾向并采取了應對措施，如遼寧省鐵嶺市要求托管服務對象以小農戶為主，服務家庭農場等新型農業經營主體的占比不高于30%。

　　面向市場需求，注重提升服務主體的內生能力

　　引入數字科技，實現“科技賦能”。服務主體將互聯網、大數據等信息化技術，遙感、定位系統、視頻監控等智能化設備及土地確權數據平臺和農業社會化服務深度融合，實現智慧化精準化監測生產過程、生產環境和服務質量，既可降低服務監測的交易費用，又能形成科技導入的經濟效能。例如遼寧省鐵嶺縣搭建托管服務項目監督管理平臺，引導作業機械安裝GPS，實時記錄上傳作業時段、作業路徑和作業面積，小農戶只需打開手機APP便可隨時隨地察看農機服務過程，有效解決了服務監管難題。鐵嶺縣張莊合作社試驗了“北斗導航+無人農機”播種模式，用北斗衛星導航指揮無人農機種地，精準控制株距行距“提密度”，100畝地就能多種出5畝玉米，面積越大則效益越高。

　　采取分層管理，實現“管理提效”。服務主體的管理能力極大地影響其經營效益，有些合作社的服務規模相差不大但盈利差距明顯，原因在于管理模式和服務規模的契合程度。吉林省德惠市惠澤農業生產專業合作社探索出分層管理模式，建立起“合作社—專家指導團隊—鄉鎮管理員—村級托管員—農機服務隊”梯隊，合作社負責統籌管理和農資農機保障，專家指導團隊負責制定種植計劃、種植技術實施方案和農機作業方案，鄉鎮管理員負責業務拓展、方案落地和管理村級托管員，村級托管員組織協調農機服務隊按需服務。2021年，該社托管土地5.2萬畝，輻射13個鄉鎮120個行政村，實現玉米畝均增產200斤以上，增幅10.2%。分層管理模式兼顧了多元服務主體的合作與分工，使服務主體各盡其能，可形成合作經濟和分工經濟。

　　延展鏈條服務，實現“服務擴容”。引導服務主體聚焦關鍵薄弱環節，瞄準以小農戶為主的各類農業經營者，因地制宜提供單環節服務、多環節服務和全程生產托管服務等。一是做“廣”服務，支持有條件的服務主體延展鏈條服務，從農業生產的耕、種、防、收四個基礎環節向儲運、加工和銷售環節延伸，實現外部利潤的內部化。例如遼寧省鐵嶺縣阿吉鎮洪堯種植合作社全程托管5000畝土地種植玉米，從耕種到收糧環節收取托管費每畝360元，另外提供倉儲、烘干和銷售等收費服務，實現了農戶全程不下地、不碰糧、有錢收。二是做“深”服務，支持服務主體精細化環節內容，如推動將秸稈打包、秸稈還田納入“收”的環節，解決秸稈焚燒帶來的環境污染問題。遼寧省凌源市興發農機合作社為農戶提供玉米秸稈打包服務，每畝收費120元，秸稈畝產0.5噸，按300元/噸賣出，農戶仍可每畝增收30元。

　　發展種養結合，實現“循環增收”。種養結合是推進農業綠色發展的重要方向，但受多種因素影響，種養循環通道仍存在一些脫節和堵點淤點，須加快培育能夠暢順種養循環通道的社會化服務主體。一是支持一部分服務主體為養而種，另一部分服務主體為種而養，推動服務主體自身實現種養結合。例如鐵嶺縣張莊合作社年加工20萬噸玉米，每天產生大量廢棄料，可搭配秸稈用作牛羊飼料，因而建了7000平方米高標準養殖基地，養殖牛羊100多頭，每年穩定收入在15萬元以上。二是注重培育居間服務主體，支持其發揮紐帶作用，聯結種植類主體和養殖類主體，推動多主體縱向協作的種養結合。例如一些服務主體將作物秸稈販銷給養殖戶，另一些服務主體將畜禽糞污轉化為有機肥并賣給種植戶，既促進農業廢棄物資源化利用又助力農民拓寬增收渠道。

　　創新組織形式，實現“合作共贏”。農業服務業是一個大產業，市場前景很大，多元主體的生存和發展空間廣闊，但其服務內容同質化趨勢漸顯，抱團合作將是大勢所趨。要推動建立區域性服務聯盟，將小農戶、家庭農場等生產主體和專業服務主體聯合在一起，把服務供需雙方變為內部成員，實現家庭農場互助服務、合作社專業服務、涉農企業綜合服務和科研院所指導服務等多樣化服務共存，提升合作服務能級。南京市六合區采取競爭機制確定服務能力強的若干專業合作社成立農業服務專業合作社聯合社，服務區內家庭農場、合作社等。繼續鼓勵創新“服務主體+X+農戶”組織形式，豐富“X”的類型，不僅包括農村集體經濟組織，還包括訂單企業、合作社、農技協會和農資聯盟等。例如四川省蒲江縣團結村探索出“村兩委+服務主體+農戶”整村托管晚熟柑橘生產模式，農托公司向果農提供全程托管、環節托管、技術和投入品托管、愛心托管等14種“托管菜單”，滿足果農多形式的托管需求。

　　用好政策手段，持續加強體系建設的政府服務

　　推廣名錄制度，實現“主體培優”。截至2020年底，全國農業社會化服務組織數量超過90萬個。在眾多服務主體中，政府資源應選擇性地向符合特定標準的服務主體傾斜。應大力推廣普及服務主體名錄制度，實行動態管理，邊培育邊規范引導，跳出“先發展數量，后規范質量”的思維模式。探索由省級出臺名錄庫建立指引，縣級再制定具體實施方案。名錄庫建立采取申報審核制，由服務主體申請，經鄉鎮(街道)審核，縣級部門評審通過后確定入庫主體名單。入庫主體應為服務能力強、服務質量優、農戶認可度高和運營管理規范的服務主體。實行服務主體黑名單制度，對弄虛作假、質量不達標和農戶投訴多的服務主體，及時清出名錄庫。政府安排的農業社會化服務項目應優先向入選名錄庫的服務主體傾斜。

　　優化考核機制，實現“項目牽引”。擴大農業社會化服務項目的覆蓋范圍，逐步拓展至區域特色主導產業，從種植業向畜禽、水產養殖業延伸。提高項目財政資金使用效率，采用“先服務、后驗收、再兌付補貼資金”程序，將補貼標準和生產環節、服務質量緊密掛鉤。公平公正擇優支持，簡化項目申報和事后監督手續，提升服務主體主動參與的積極性。探索制定區域內統一、規范、簡便的社會化服務工作流程，加快推廣使用區域標準服務合同文本，強化服務指導。建議在農業社會化服務項目中安排一定比例的資金用作督促檢查、核實驗收等工作經費，幫助解決服務不易核實的驗收難題。具備條件的地方可探索聘請第三方專業機構驗收試點項目。建議將農業社會化服務項目驗收結果納入市、縣、鄉各級政府的考核內容，但須防止過度考核。

　　用活集體組織，實現“村組帶動”。村組是鄉村治理的基本單元，是內聯農戶、外聯政府部門和服務主體的居間橋梁。產生于村組內部的農村集體經濟組織，發揮著凝聚人心和配置各類生產要素的重要作用。截至2020年底，全國有村級集體經濟組織53.2萬個，組級集體經濟組織44.8萬個。要充分發揮近百萬個農村集體經濟組織動員群眾的組織優勢，鼓勵其整合農機、農資和農技資源，引導組織小農戶集中連片接受社會化服務。發揮農業社會化服務項目的牽引作用，支持有條件的農村集體經濟組織領辦創辦農業服務型合作社或公司，對內開展整村或整組規模服務，對外提供跨村乃至跨區作業服務，在服務農戶過程中壯大集體經濟。

　　搭建綜合平臺，實現“功能完備”。統籌整合各類農業服務資源，支持建設農業社會化服務綜合體或締結綜合服務聯盟。用有限的政府公共資源撬動社會資本，鼓勵優質市場主體牽頭搭建功能完備的農業綜合服務平臺，鞏固苗種繁育、農資配供、農機服務、農機維保、植保防疫、農技培訓、儲藏加工和產銷對接等基本服務，拓展金融、保險、擔保、期貨、財務管理、經營管理、品牌創建、廢棄物回收和大數據支撐等特色服務，推動農業社會化服務由生產型服務向全產業鏈服務發展，化解服務供需信息不對稱問題，促進生產與市場、服務主體和服務對象銜接，提升資源要素市場化配置效率。特別是要引導強化對服務主體的服務，如農機維修保養、創新金融產品和豐富保險種類等。

　　(作者單位：農業農村部農村經濟研究中心)