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　　隨著鄉村振興和新型城鎮化戰略向縱深推進，推進農民相對集中居住成為了保護耕地資源、實現集約發展、優化鎮村布局結構、改善農民生活條件的重大民生工程。而農民集中居住打破了傳統農村居住格局和社會結構，農民集中居住新型農村社區應運而生，給基層治理帶來了巨大的挑戰。本文以上海市嘉定區、金山區、松江區等地為例，著力厘清在農民相對集中居住背景下農村社區治理現狀，探索難題瓶頸破解之策。

　　治理現狀

　　上海市農民相對集中居住社區可分為進城鎮集中居住社區(“上樓”社區)、向規劃保留村平移社區(“平移”社區)兩類。

　　“上樓”社區，以嘉定區外岡鎮、金山區廊下鎮為代表，基本采用城市社區管理模式。社區治理方面，村居委、物業公司、村民三方協作共治。集中居住區社區存在村委會和居委會共存情況。村委會對所屬村集體的居民負有物業管理經濟責任、助困幫扶責任，村民仍然享有參與村委會選舉、相關村級事務決策權利。物業費構成方面，政府、村集體、村民三方共籌共擔。其中，遠郊地區物業費用以政府補助、村集體經濟籌措為主，村民自付比例較低。

　　“平移”社區受經濟發展水平、村民習慣、治理基礎等因素影響，管理模式各有不同。公共基礎設施長效管理可分為三類。一是村民自管型，以金山廊下鎮特色民居為代表。該村為跨村平移，共涉及6個行政村，農戶698戶，成立特色民居管理委員會，形成“6+3+N”自治管理模式。“6”，即6村聯席會議。“3”，即網格長、志愿者、能人“三支”隊伍。“N”，即多家區域化黨建結對單位。村內保潔、保安事務由本村村民承擔，經費在上級轉移支付中安排。二是村民與第三方共管型，以松江黃橋村為代表。該村整村平移，涉及農戶470戶。村委會計劃聘請專業公司開展保潔、保綠、保修和綜合治理，村民負責宅前屋后清潔、垃圾分類。相關管理費用由村集體與村民共擔，其中，“大頭”由村集體經濟承擔，引導村民出“小頭”。三是全委托服務型，以閔行同心村為代表。該村“上樓”“平移”齊步走，新建“平移”居住區共計44戶，社區設施及保潔、保安等管理全部委托第三方公司，服務內容與城市小區基本一致，年服務費用由村集體經濟組織承擔，村民不支付相關費用。

　　就農民集中居住社區為老服務情況而言。全市鎮(街)有“院”、片區(村)有“所”、村(組)有“點”的農村養老設施網絡已建成。從調研情況來看，“上樓”社區公共服務設施由城鎮公共服務體系承擔，小區內部設施按標準配齊。“平移”社區公共服務設施，通過集中布設中心樞紐型服務中心、提升原有設施功能等方式，滿足村民需求。“平移”社區一些大型為老服務設施、紅白喜事設施一般具有區域共享功能。

　　治理問題分析

　　農民相對集中居住后，農村公共服務設施集中配置、標準普遍提升，農民居住環境發生“質”變。但是，農民相對集中居住后，原有居住格局、生活方式、鄰里關系發生變化，對農村社區管理提出了新的挑戰與要求。圍繞全新居住方式、多樣的居住主體，如何提升管理服務能力，推動既有管理模式轉型，切實提高為老服務設施運營效率，是值得深思的問題。

　　社區現代化程度提升，人口結構多元，對社區管理服務提出更高要求。以“平移”社區為例，公共基礎設施按城鄉融合標準配置，智能化、信息化設施、綠化美化景觀增加，原有保潔力量已不完全具備管理新設施的技術和能力。跨村“平移”社區，農村“熟人社會”規則一定程度上打破，各村風俗習慣不同，遇到矛盾“互不買賬”的情況時有發生。

　　村民適應新生活需要過程，轉變與完善農民集中居住社區管理模式是一項長期的任務。農民長期以來形成的固有觀念和習慣，認為集體經濟是公共支出主要來源，缺乏“花錢買服務”意識，第一輪宅基地置換試點小區經過十余年努力，村民才逐步接受物業費繳納。農民有堆物、晾曬、種菜、飼養家禽等習慣，相對集中居住后，環境臟亂問題易顯。此外，探索城鄉融合、農村特色、經濟可持續的農村房屋及設施設備管理機制是一項新課題，缺乏成熟路徑，行業指導等方面還有空白。

　　圍繞精準提供符合農村老人需求的服務，農村養老設施的適配性還需要加強。鄉村為老服務設施建設雖已實現“從無到有”，但如何體現“從有到優”還需深化。調研中發現，一些集中居住社區為老服務設施一應俱全，但還未能充分契合老年人實際需求，照護床位、助餐室等設施，村民需求并不迫切，老人更需要的是醫療服務、就近社交空間，村干部定期上門關懷，給予日常照料。

　　總的來看，基層管理人員、村民對集中居住產生的變化都存在調試和適應過程，集中居住社區治理需要因村而異。簡單復制城市小區管理，服務費用往往不堪重負，單純沿用農村管理方式，易出現管理品質不高等情況。嘉定外岡、金山廊下等相對成熟的集中居住社區，雖積累了不少有益經驗，但對照社會化、法治化、智能化、專業化、精細化要求仍有差距。

　　治理的對策和措施

　　推進農民相對集中居住是上海實施鄉村振興戰略的“牛鼻子”工程，承載著廣大農民對改善生活居住條件的期盼。隨著項目深入實施，更多的農民集中居住社區將建成并投入使用，如何創新管理模式，建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系，在現代化管理方式、管理手段賦能鄉村的同時，保留和傳承睦鄰友善、守望相助的傳統文化和濃濃溫情，具有重要的現實意義。綜合此次調研的情況，對優化集中居住社區治理提出如下建議。

　　堅持黨建引領，將黨的領導作為做好集中居住社區治理的根本保證。將黨的建設貫穿治理全過程，增強黨組織統籌社區資源能力。深化居村委會規范化建設，厘清居村委會職責權限。選優配強干部隊伍，夯實黨小組長、村民小組長、婦女小組長“三支隊伍”。開展黨建聯建，推廣“紅色物業”，加大國有企業、集體企業物業服務支撐。推進資源下沉，支持村居通過獎補、獎勵方式開展公共基礎設施長效管理。

　　堅持統籌謀劃，建管并舉推進農民相對集中居住。統籌安置房源，充分利用商品住房配建等優質房源，為村民融入城市生活提供條件。優化“平移”集中居住區選址、合理確定規模，提高規模效應。做實做細村民工作，充分尊重農民意愿，提前宣傳、共同謀劃管理方式，達成共識。深化社區規劃，尊重鄉村習慣、傳統空間需求，合理設計公共景觀，降低運維管護成本。為村集體留存管理用房，統籌集中居住和鄉村產業發展，建立社區造血機制。

　　堅持分類施策，探索構建有特色、有活力的社區管理方式。“上樓”社區逐步向城市社區管理模式過渡，“平移”社區因地制宜制定購買服務清單。將城市網格化管理延伸拓展至鄉村，加大集中居住社區“數字”賦能。更多發揮村民自治力量，通過民主決策確定服務單位和內容，通過紅黑榜、積分制等，推動自治條款落實到位。注重激活農村勞動力資源，加強本土物業專業人才培養，身體健康、有就業意愿的老年農民可納入保安、保潔、保綠隊伍。

　　堅持以民為本，建設滿足老年人需求的養老服務設施。深化農村養老服務供給側改革，立足老年群體服務需求，精準提供養老服務和資源配置。豐富社區醫療服務形式和配藥種類，布局老人社交活動小微空間，發展鄰里照護。推進樞紐型“養老服務”資源區域共享和市場化運營，統籌養老資源。推廣奉賢“青春里”養老社區“時間銀行”等做法，推進集中居住后閑置農房盤活和利用，探索“以房養老”模式。

　　(作者單位：上海市鄉村振興研究中心)