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　　碳達峰碳中和“3060”目標是黨中央經過深思熟慮作出的重大戰略決策，事關中華民族永續發展和人類命運共同體的構建。據統計，農業碳排放量占全國排放總量的7%~8%，加之生產生活用煤排放，農業農村溫室氣體排放約占全國排放總量的15%。由此，推進農業農村減排固碳是我國實現碳達峰碳中和目標的重要內容。當前，農業農村領域碳達峰碳中和工作尚面臨碳排放來源復雜且分散、監測難度大、減排技術和能力較弱、減排固碳資金和動力不足等問題。然而，農業農村領域碳達峰碳中和的政策與制度體系尚未建立，有必要在全面把握和處理好農業農村發展和減排關系的基礎上，建立健全農業農村領域碳達峰碳中和的頂層設計，這對全面推進鄉村振興背景下農業農村的綠色低碳高質量發展具有重要意義。

　　政策與制度保障的現狀與特點

　　自我國提出碳達峰碳中和“3060”目標以來，國家和地方層面相繼出臺了一系列貫徹落實碳達峰碳中和工作的政策文件。

　　2021年，中共中央、國務院《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》提出，加快推進農業綠色發展，促進農業固碳增效;發展節能低碳建筑與綠色農房。國務院《2030年前碳達峰行動方案》提出，推進農村建設和用能低碳轉型;發展綠色低碳循環農業，推進農光互補;研發應用增匯型農業技術。相關省市也就農業農村碳達峰碳中和提出政策建議，主要涉及農業產業結構升級、農村能源改造、提升土壤碳匯能力、探索農業碳匯交易、低碳科技研發和推廣、建設綠色節能農房等方面。

　　強調低碳轉型。當前政策重視農業的綠色低碳轉型及農村生產生活的電氣化、低碳化。在農業方面，注重提升農業綠色發展品質，優先發展高附加值低碳農業、生態農業，促進農業與其他產業的深度融合發展，推進最終形成完整的低碳產業鏈;在農村方面，突出強調使用清潔能源，建立農村可再生能源開發利用機制，不斷完善農村基礎設施建設，逐步提高電氣化的普及率，推動形成農村清潔能源使用的規模化效應，以減少農村能源使用中所產生的碳排放量。

　　注重科技助力。在國家層面，國務院頒發的《2030年前碳達峰行動方案》與2022年中央一號文件中都強調研發應用減碳增匯型農業技術;在地方層面，如湖南省委、省政府印發的《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的實施意見》中也著重提出要推動農業智慧、生態、增匯技術研發和應用。這些文件都強調對農業所具有的碳源與碳匯雙重屬性的利用。一方面，應當利用先進技術助力降碳，有效減少種植業、養殖業產生的碳排放;另一方面，應當利用先進技術助力增匯，改善農田生態系統固碳能力，尤其是通過土壤進行改良以提升土壤有機碳儲量。

　　探索碳匯交易。國家和地方政府越來越重視農業碳匯，重點研究建立農業碳匯交易機制。一方面，強調建立和推廣農業碳匯核算標準，這對農業碳匯能否順利進入市場化交易至關重要。另一方面，探索建立農業碳匯與鄉村振興的利益聯結機制，農戶可以通過農業碳匯交易獲得收益，將綠水青山(生態效益)轉化為金山銀山(經濟利益)。

　　政策與制度體系建設尚需完善

　　專門政策與制度體系尚未建立。我國正在構建碳達峰碳中和的“1+N”政策體系。其中，2021年，中共中央、國務院印發的《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》是“1+N”中的“1”，在碳達峰碳中和政策體系中起統領作用;2021年10月26日國務院頒布的《2030年前碳達峰行動方案》是“1+N”中“N”的總體部署，能源、工業、城鄉建設、交通運輸、農業農村等領域以及具體行業將陸續制定分領域分行業的碳達峰實施方案，各地區也將按照方案要求制定本地區碳達峰行動方案。當前，國家和地方層面尚未針對農業農村碳達峰與碳中和工作制定專門政策，往往將農業農村領域實現“雙碳”目標與其他領域的方案放在一起進行部署。這種安排既不能彰顯農業農村領域碳達峰碳中和的重要地位，也無法體現農業農村實現碳達峰碳中和的任務艱巨性，反而會讓有關部門對自身職責了解不夠深入，導致行動遲緩。

　　主管部門不明確。農業農村碳達峰碳中和目標的實現需要農業農村、生態環境、交通運輸、工業和信息化等多部門各司其職、協同合作。當前農業農村碳達峰碳中和主管部門尚未確定，缺乏開展整體統籌工作的領導核心。如農業農村部、國家發改委等六部門出臺的《“十四五”全國農業綠色發展規劃》對農村能源改造、農業綠色發展、科技應用做了方案部署;而后國家發改委、國家能源局頒布的《關于完善能源綠色低碳轉型體制機制和政策措施的意見》也提出農村能源改造的方案，這說明部門間在開展碳達峰碳中和工作中存在職能交叉重復問題。此外，政出多門也易耗費有限的資源，造成政策龐雜。

　　政策內容過于寬泛。當前，已出臺的農業農村碳達峰碳中和相關政策內容不夠細化，可操作性不強，無法具體細化到相關實施部門與農業農村生產生活主體。以農村能源改造為例，政策提出要加快農房節能改造，但其并未對如何改造及改造的投入、管理、驗收等細節內容進行規定。又如，在農業綠色發展方面，提出要推進農業綠色發展、發展生態農業、優化農業產業結構，但尚未從生產、流通、消費等環節出臺具體措施。由此，當前實現農業農村碳達峰碳中政策仍停留在方向引導，并未下沉至實施主體。這些措施無論對政策實施相關部門，還是對政策實施對象而言都缺乏實踐可行性。

　　政策監督體系不完備。科學的政策監督體系對于提高政策質量、優化政策執行效果具有重要作用。現行監督體系主要偏向于自上而下的監督考核。如《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》提出要嚴格監督考核，強化“雙碳”目標任務落實情況考核;《2030年前碳達峰行動方案》中也同樣提到嚴格監督考核，加強監督考核結果應用。但是，這些政策中并沒有提到作為實施對象的農民該如何進行監督。作為政策實施對象的農民對政策實施后的反饋，即自下而上的監督是整個監督體系中至關重要的一環。由于“雙碳”政策出臺時間較短，農民對農業農村如何通過合理規劃實現碳達峰碳中和還存在諸多疑問，在實際執行過程中，政府作為實施主體開展單向度執行政策的運行模式。而農民往往只能被動地接受相關政策，導致政府和農民之間缺乏雙向度的信息交流。

　　建設方向

　　構建專門的政策與制度體系。在農業農村部發布的《減排固碳十大技術模式》基礎上，制定農業農村領域實現碳達峰碳中和的政策和制度體系，內容上涵蓋農業農村生產生活各方面的降碳增匯活動，制度構建上體現“政府引導、市場主導和社會參與”有機結合的多元共治理念，推動農業農村碳達峰碳中和行動的制度化和常態化。此外，政策與制度體系的設計應關注地區差異性，因地制宜地出臺實施方案。例如，在農村地區清潔取暖方式上，應根據不同地區的實際情況進行清潔能源的使用，切忌盲目采用“一刀切”的方式進行推廣。

　　明確主管部門。農業農村碳達峰碳中和工作涉及農業農村、生態環境、自然資源、發展改革等多個部門。其中，農業農村部門對農業農村生產生活碳排放問題的把握更加全面和深入，在生產、生活、生態的協同治理方面具有專業優勢。結合農業農村“雙碳”工作的特點，建議建立由農業農村部門主管、其他相關部門分管的統分結合的農業農村“雙碳”工作管理體制。除了專業優勢，農業農村部門直接管理和服務農民和農業生產經營者，能夠讓減排、節能政策與資源能夠有效下沉到農業農村生產生活實踐中，有效動員更多農民群眾參與降碳增匯行動。

　　細化政策內容。政府在制定政策時，要貫徹與現實相適應的原則，不能僅停留在表面上，而要深入到具體的實施對象和目標之中。政策的細化具體包括以下幾個方面：第一，在農業綠色發展方面，要制定貫穿生產、流通、消費各環節的綠色發展框架，注重對農業生產提質增效、農業流通鏈融合減損增效及市場培育與品牌建設等過程進行細化，以推動我國農業全產業鏈的綠色轉型。第二，在農村能源結構調整方面，注重發揮農村可再生能源豐富、地域寬廣的特點，大力發展風能、太陽能、生物質能等可再生能源電力，促進農業生產和農村生活用能的低碳轉型。第三，在農業碳匯方面，開展林業、草地和土壤碳匯行動，探索將農業碳匯納入碳排放權交易體系。第四，在低碳建筑方面，出臺鼓勵和支持綠色農房建設的具體措施，推廣可再生能源采暖。最后，提高政策執行能力和效率，將政策內化于實施對象的內心，并最終外化于生產生活實際行動中。

　　健全監督體系。完善的監督體系對保障農業農村碳達峰碳中和工作的有效性具有重要意義。在農業綠色發展方面，建立以農民為主體的監督模式，對農業生產、流通及消費等環節開展全過程監督，推動農業綠色產品監督體系的建立。在農村能源結構調整方面，經費是制約農村能源改造長遠發展的關鍵因素。因此，重點應完善農村能源建設中對經費流動的監督，建立完善的資金使用公開制度，讓農民群眾能夠隨時了解到資金流向及使用情況說明。此外，在科技應用方面，應推動監督工作與科技應用有機融合，如設立專門監督的微信小程序，安排專人進行及時更新，公開農業農村碳減排進度及成效信息，讓農民實時了解政策實施進展。

　　(作者單位：中國農業大學人文與發展學院)