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　　2020年新一輪農村宅基地制度改革試點以來，各地按照中央農辦、農業農村部的具體部署，對標對表，成效明顯。湖南省瀏陽、汨羅、寧遠和鳳凰等4個試點市(縣)各自針對縣域經濟發達地區、洞庭湖生態經濟區、湘南丘陵地區和湘西民族地區旅游縣的特征，不斷創新并推進宅基地制度改革實踐，走出了因地制宜聚焦宅基地制度改革重點，分類總結改革創新經驗的新路子。

　　經濟發達地區以使用權放活和高標準統建提升宅基地價值——瀏陽經驗

　　瀏陽市列全國百強縣第13位，地區生產總值1393億元。2020年農村居民人均可支配收入37154元。以花炮產業支柱形成產業集群，為農村土地資產盤活提供了市場和經濟基礎，第一輪農村“三塊地”試點中土地入市、騰退指標交易、抵押等市場機制已經建立，土地價值顯化，土地放活產業效益明顯。該市宅基地利用管理的問題表現在：一是鄉村振興產業發展用地難。各鄉村有幾百家花炮企業，承載了40萬農民的就業，建設用地需求量大，然而受地形條件限制，耕地后備資源緊缺，一些鄉村產業項目難以落地。二是農民建房選址困難。新增住房需求無地滿足，少數鄉鎮村莊規劃比較滯后，農民建房雜亂無章，土地利用粗放。三是租賃流轉年限太短。合作建房和農房出租投入大而租賃宅基地使用權的年限不能超過20年，使得合作建房和產業投資積極性受阻。

　　內涵豐富的瀏陽市宅基地改革實踐行動逐漸展開。

　　一是放活使用權流轉，走土地資源市場化配置的道路，解決用地問題，提高用地效率、提升土地價值，形成“跨區流轉+擇位競價+合作建房”的住房供地模式，“村莊建設引領+閑置盤活發力”的產業供地模式。古港鎮梅田湖村41戶農戶利用自家閑置農房發展民宿，2021年共分紅312萬元。小河鄉新河村利用閑置農房，與湖南衛視合作制作直播帶貨“云上的小店”，通過建立物流集散中心、培訓農村主播、搭建線上銷售平臺等方式，帶動當地增收1000萬元以上。張坊鎮田溪村盤活閑置農房發展民宿，為村集體和村民增收1200萬余元。

　　二是布局村民集中居住點，走高標準統建的道路，解決農民住房保障問題，改善居住條件，騰退耕地指標，形成“多規合一+風貌管控+合作運營+配套管理”現代化農村集中居民點。達滸鎮長豐村、大圍山鎮東門村、高坪鎮高坪村、北盛鎮拔茅村4個集中居住示范點，移民300余戶入住，永安鎮進行100戶農房的整體搬遷和集中居住，沙龍村蝴蝶小區總規劃面積15.6公頃，建成村民別墅86棟，住戶413人。

　　三是村民建房建筑風貌管控，走村莊建設提質增效吸引投資的道路，解決發展帶動問題，提高宅基地利用效力、實現村莊共美共富，形成“風貌管控+”的村域經濟發展模式。瀏陽市率先在全國提出“村民建房建筑風貌管控”，打造“美麗屋場”，促使村域形成鮮明特色和發展定位，充分發揮了村莊美化的帶動功能，形成資本投資吸引力，整合資金、項目等資源，以“美麗屋場”激活“美麗經濟”。全市37個“美麗屋場”創建村中，有14個村集體經濟收入超過50萬元，壯大了集體經濟。

　　瀏陽經驗的啟示是：落實總體要求，聚焦重點區域。一是堅持規劃引領。率先實施了“市鎮同步、鎮村一體、鄉鎮連片”規劃編制模式。二是創新標準制定。對過去模糊不清的“宅基地”面積進行界定。三是豐富住房形式。在農民自愿的前提下，城市和園區規劃范圍內的宅基地實行有序退出置換，在集鎮和中心村引導村民集中連片居住。四是突出數字治理。建成便民服務“一云端”、申請審批“一條鏈”、巡查監管“一張網”、數據管理“一個庫”、綜合利用“一中心”的“五個一”農村宅基地信息共享管理平臺。

　　生態經濟區以舊村整治和集中規范建房提升居住條件——汨羅做法

　　汨羅市位于洞庭湖生態經濟區，地區生產總值426.7億元，工業條件較好，騰退土地指標交易需求大。農地流轉率達66%，依托“長樂甜酒”“汨羅粽子”，農民大多自營小型加工作坊和民宿餐飲，2020年農村居民人均可支配收入20908元，人口流出比例不高，但面臨宅基地利用管理的三個問題：一是農村違法違建問題嚴重。建新不拆舊，一戶多宅、超占超標、未批先建、批東占西、擅自加層等情況較多。二是存在布局分散、浪費土地的現象。農村村民建房沒有統一規劃，許多村莊“只見新房、不見新村”，有些村特別是城中村村民見縫插針亂搭亂建。三是工業發展帶動隱形農房市場交易。農民私自非法轉讓、出租宅基地、房屋給本集體經濟組織以外人員的行為時有發生，加劇了土地權屬混亂和產權糾紛。

　　靈活多樣的汨羅市宅基地改革模式不斷創新。

　　一是“空心村”整治，形成“自愿有償退出+應‘拆’盡拆+統籌利用”的宅基地整治模式。采取“跨村鎮流轉”“財政補貼”“集中建房”“農民進城”4種方式鼓勵進城落戶及因繼承、贈與或購買形成“一戶多宅”的村民，自愿有償退出閑置宅基地。對自愿放棄宅基地進城落戶的農戶，采取“留權不留地”的方式，在10年內保留其集體經濟組織成員的宅基地申請權利，優先提供進城就業崗位，優先享受免費技能培訓，優先享受創業擔保貸款政策，隨遷子女優先就近入學。按照應“拆”盡拆原則，將多余的圍墻和破舊房屋進行拆除，以獎促拆。

　　二是建立集中居住點，走“化散為聚”規范建房的道路，解決住房剛需矛盾，提升鄉村品質，形成“規范建+標準建+內涵建+安全建”的住房多樣化保障模式。在農民自愿的基礎上，積極探索集中統建、多戶聯建等方式，集中規劃新的集中居住點，農民建房統一規劃、統一管理、統一設計，有專門的圖紙，采取村民小組抓鬮的方式確定小組建房位置。引導群眾建房由單一整齊向自然生態轉變、由房屋聚集向產業聚集轉變、由注重外觀向文化內涵轉變。對建筑房由縣住房和城鄉建設局進行資質把控。規劃布局“化散為聚”，通過“一退一轉”大大節約集約了土地資源，也為集體經濟發展打下了基礎。

　　三是超面積宅基地階梯式收費，走有償使用立規范促發展的道路，解決“宅基地是祖業”的認知問題、圈占習慣問題和發展公平問題，形成“摸底測繪+超占有償+以獎代投”的歷史問題化解模式。對試點村農村宅基地及房屋進行測繪并確保村民信息知曉，以農民集體滿意為原則，創新出“3:7”的收費原則，即30%的村民繳費，70%的村民不繳費，以此為依據制定有償使用費起征面積、收費標準，從而得到大部分村民的理解和支持。利用有償使用費“以獎代投”，撬動3~10倍的社會資金，增加了村級集體經濟收入。

　　汨羅做法的啟示是：明晰行動計劃，推進宅改實施。一是嚴格宅基地審批監管。一戶一檔，三次到場，四輪公開。二是鄉鎮干部發揮主觀能動性。鎮村兩級干部召開碰頭會匯總問題、討論解決辦法，不斷完善改革方案。三是充分尊重民意保障改革順利推行。農民建房理事會成員由村民選舉而來，有償使用收費標準是根據村民意見擬定并投票通過。四是選舉處事公正的黨員干部、鄉賢能人、五老人員、村民代表組成村民事務理事會，由此發揮表率作用。

　　丘陵地區以監管體系和自愿退出構建農民建房新秩序——寧遠探索

　　寧遠縣是農業大縣，也是生態旅游強縣。2020年地區生產總值232.4.億元，農村居民人均可支配收入17186元。農民除了種植糧食以外，主要種植經濟作物烤煙，增加農業收入。生態環境較好，有九嶷山、舜帝祭祖等生態文化旅游資源，是湖南省新“瀟湘八景”之一，中和嶺頭等10個村入選中國傳統古村落。該縣宅基地利用管理問題表現在：一是土地資產價值尚未顯化。村級集體經濟尚未形成規模效應，農村資源資產亟待盤活農民住房。二是農村居民點破舊雜亂。房前屋后隨意擴建、加蓋，缺少統一規劃和公共空間管理，居民點擁擠雜亂，缺乏舒適性，有新房無新村、有新村無新貌。三是普遍“多占多建”退不出。村民依法用地意識淡薄，無償退出阻力較大，有償退出集體經濟薄弱難以支持。

　　面向實施的寧遠市宅基地改革體系逐步構建。

　　一是規范管理，走強監管、強執法約束村民建房的道路，解決住房無序雜亂問題，提升居住宜居度，形成“多環節審批+多部門負責+多環節監督”的宅基地審批監管模式。審批環節建立宅基地和建房(規劃許可)審批管理“七步工作法”和“六到場”。監管環節建立“包干+包保+臺賬+科技”的巡查制度。縣級領導包聯系鄉鎮(街道)，鄉鎮長(街道辦主任)負總責，鄉鎮(街道)班子成員包片區，鄉鎮(街道)干部包村，村“兩委”干部包組，組干部、共產黨員、縣、鄉鎮(街道)人大代表、黨代表包戶，對農村宅基地和村民住房建設開展動態巡查。設立村民建房的包保責任人，對批后建房每日監管。建立鄉鎮-村兩級巡查臺賬，縣、鄉鎮(街道)全面推行利用無人機、視頻監控等科技手段進行動態巡查監管，及時發現和制止宅基地和農房建設違法違規問題。執法環節制定 “十二步” 程序，2020年以來寧遠縣共開展農村違法違規用地建房整治聯合執法行動17次，依法處置宅基地違法案件274宗。

　　二是整治無法居住的老舊房屋，走無償退出統籌美麗村莊建設的道路，解決一戶多宅、少批多建、舊房空置的問題，實現了保障建房與環境改善，形成“分類處置+無償退出+獲得感引導”的宅基地歷史問題處置模式。印發了《寧遠縣農村宅基地歷史遺留問題分類處置指導意見(試行)》，明確“一戶多宅”、超標準占用、非本農村集體經濟組織成員占有使用、“未批先建”、“少批多占”、“歷史建成”六類歷史問題及處理措施。針對村民舉家搬遷進城和一戶多宅而形成的閑置破敗無法居住的老舊房屋，開展無償退出，拆除效果明顯。村干部通過“讓農民看到美好生活”的方式引導農民無償退出，退出的宅基地整合周邊閑置地集約利用，興建公益設施，優化農村人居環境，滿足農民新增宅基地需求，村民從退出中得到獲得感，對拆除空心房更加支持。

　　三是開發生態旅游資源，走閑置宅基地原址租賃的道路，解決農村資源資產亟待盤活的問題，吸引資金、技術、人才向農村流動，形成“股份合作+保護開發+流轉租賃”的文旅產業發展模式。引導閑置宅基地使用權人或集體經濟組織以宅基地入股，合作開發休閑觀光農莊、田園綜合體、民宿等形式多樣的產業業態。灣井鎮周家壩村大鳳自然村戶外拓展、“地球倉”民宿項目，2021年實現旅游收入近30萬元，村民人均純收入達到10800元。對歷史名人故里、革命烈士故居，古村落、古建筑和紅色遺跡等承載厚重歷史元素的宅基地資源，堅持保護優先、綜合利用的原則，實行原址開發、修舊如舊，傳承歷史文化、紅色基因，留住鄉愁記憶。引導社會資本租賃閑置農房開發民宿餐飲、休閑度假、文化體驗等新產業、新業態，水市鎮游魚井村返鄉大學生流轉閑置農房開辦留守兒童文化藝術公益項目社會效益顯著。

　　寧遠探索的啟示是：立足改革創新，管理方法得當。一是“五帶頭”工作機制，帶頭試點示范督查指導、帶頭宣講動員、帶頭強化監管、帶頭拆房退地興產業、帶頭破解難題。二是激發群眾村莊整治積極性。針對集中建房點臟亂現象治理難、農村建房風貌管控難等“老大難”問題，開展“十星級文明戶”評選活動，獎勵“榮譽菜地”治臟亂。三是強化監督和考核，建立歷史問題處置“三色管理”制度，年度內亮兩次“紅牌”的，對村黨組織和村干部集體誡勉談話。

　　民族旅游區以閑置盤活和文化保護促進增收——鳳凰實踐

　　鳳凰縣是一個以苗族為主的少數民族聚居縣，屬于丘陵地區，2020年地區生產總值89.4億元，農村居民人均可支配收入12368元。鳳凰旅游資源豐富，知名度很高，旅游業占到當地5成以上國民收入，傳統古村落、少數民族聚集村莊成為重要的旅游開發資源。該縣宅基地利用管理問題主要表現在四個方面：一是閑置情況突出。農民從傳統村寨中遷出，形成大量農村閑置宅基地和農房，長期無人居住，雜草叢生，甚至嚴重破損成為安全隱患，影響村容村貌，造成資源浪費。二是農民建房選址困難。部分農民建房選址地地類存在誤差，自然資源部門的國土空間規劃圖斑顯示為林地，林業部門圖斑顯示又不屬于林地，實則屬荒地，存在建房審批困難。三是農民集中搬遷意愿不強。一些村寨文旅產業增量發展面臨村民搬遷難題，盡管交通不便、基礎設施不足，村民依然堅持居住在舊有農宅，搬入集中小區的意愿不強烈。四是管理主體問題。由于山地散居的生產生活聚集形態，村民小組所有權主體和建房管理主體歷史功能繼續保留。但村民小組不是法人，也不是社會團體，當涉及土地爭議時，村民小組特殊的主體地位可能影響雙方的權益保障。

　　良性互動的鳳凰縣宅基地改革格局不斷完善。

　　一是“三權分置”，走產權分置保護農民土地權益的道路，解決少數民族地區農民土地產權保障問題。為盤活整治提供物權前期和穩定基礎，形成“集體經濟組織+確權登記”的所有權保障機制，“集體成員身份+城鄉統籌+動態管理”的資格權保障機制。將全縣17個鄉鎮275個村(社區)的農村宅基地所有權確權登記頒證到不同層級的農村集體經濟組織成員集體制定《鳳凰縣村民會議和村民代表會議議事規則》，加強農村集體經濟組織對農村宅基地管理權責。建立“集體成員+”的認定條件，放寬資格權認定標準，充分體現保障目的，對于轉為非農戶的流出人員，沒有自愿放棄土地承包經營權、未納入城鎮居民社會保障的都認定資格權。制定補充、取消宅基地資格權的動態管理原則和權益義務內容，建立宅基地資格權人認定簿冊。創新制作湖南省第一張《鳳凰縣宅基地資格權憑證》并完成全部村民發放。

　　二是創新閑置盤活的“三資模式”，走農村閑置宅基地和文旅產業深度融合發展的道路，發揮資源資產效益，形成“集體經濟主導+收益共享+特色民居保護”的“集體引導”放活模式。突出集體資產經營和集體經濟發展的宅基地制度改革效應，重點探索盤活閑置宅基地與集體經濟協同發展的“三資模式”：“資金參與”，即企業注資村集體經濟，引導村民加入民宿合作社，參與合作經營，收益由村民、村集體經濟組織、合作社、企業進行分配;“資源參與”，即村民用閑置的傳統民居入股村集體經濟，村集體經濟組織以此為資源，通過租賃方式出租給企業，開發鄉村旅游，村民從中獲取租金;“資產參與”，即村民把閑置民居交由村集體經濟組織集中運營，村集體經濟組織通過價值評估，以資產入股方式參與鄉村旅游景點、特色民宿開發。收益共享，為村民建立了流轉土地資產性收入、合作經營入股分紅、集體經營收益集體內部分紅、就業收入、餐飲民宿自營5個增加收入的路徑。鳳凰縣成功打造的“老家寨鳳棲山居”“竹山鄉居”“石屋民宿”都是充分利用傳統少數民族古村寨風貌特點、堡寨建筑，典跡遺存、特色民俗文化等資源，注重保護傳統民居的“原汁原味”，不大拆大建，實現了在“保護中發展”的思路。

　　三是擴大使用權流轉范圍，走有償使用解決非本集體成員建房的歷史問題，打通了宅基地使用權在鄉鎮、縣域內流通的途徑，形成“跨區建房+有償使用+歷史遺留問題處置”的跨村流轉市場機制。順應農民對“美好生活”的需求，通過收取“兩費”(宅基地使用費、宅基地流轉收益金)明確產權關系，在跨區建房中，非本集體經濟組織成員的資格權還是保留在原村集體的，在建房所在村莊只是獲得了宅基地的使用權。用市場方式解決歷史問題。跨區建房都是在2020年之前，私下違法買賣的，經過有償使用費收取后，不僅理順了農戶產權關系，而且收取的費用放置在村集體中，用于建設村內公益事業。

　　鳳凰實踐的啟示是：立足資源稟賦，保障宅改推進。一是以保障農民權益為根本。鳳凰縣以“三權分置”為起點創制資格權認定憑證，統籌考慮進城農戶社保，繼續保留進城落戶農民的資格權。二是堅持制度創新先行。鳳凰縣出臺了14項制度文件，突出產權管理和盤活。三是在經濟欠發達地區走“集體引導”的盤活道路，即集體搭建資產運營平臺，農民把閑置宅基地交由村集體集中流轉，集體通過市場方式遴選運營方、參與民宿景點開發。四是嚴格審批監管。監管環節建立“網格監督、村組管理、綜合執法、分片督導”相結合的網格綜合監管體系。針對農房發展產業的趨勢，推進宅基地及農房改變用途規范管控。

　　(作者系中國礦業大學共同富裕研究院執行院長、教授、博士生導師)