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　　高標準農田建設作為實施藏糧于地、藏糧于技戰略的重要舉措，是深化農業供給側結構性改革、確保國家糧食安全、促進農業高質量發展的基礎。加快推動高標準農田建設轉入高質量發展軌道，亟須對當前以國家投入為主的投入機制進行創新，實現多元化投入，從而更好地適應高標準農田建設資金需求。

　　高標準農田建設投入現狀

　　2018年機構改革以來，全國各地認真落實《國務院辦公廳關于切實加強高標準農田建設 提升國家糧食安全保障能力的意見》等文件精神，大力推進高標準農田建設，取得了明顯成效。據統計，2019年至2021年全國新增高標準農田分別為8150萬畝、8391萬畝、10551萬畝，新增高效節水灌溉2190萬畝、2395萬畝、2825萬畝，均超額完成年度目標任務。

　　高標準農田建設中央投入資金主要由財政部管理的中央財政轉移支付農田建設補助資金和國家發展改革委管理的中央預算內投資兩個渠道組成。2019年至2021年分別安排中央財政資金859億元、867億元、1008億元，支持高標準農田建設。各地積極拓展投資渠道，在地方財政預算資金之外，天津、山西、福建、河南、湖南、四川等省(市)通過發行專項債務、利用新增耕地指標調劑收益、拓展銀行貸款及社會資本投入等方式創新投融資模式，加大高標準農田建設投入取得良好效果。

　　新形勢下高標準農田建設投入機制面臨新挑戰

　　機構改革之后，農田建設項目統一整合由農業農村部管理實施。各地加快推進機構改革，改變了過去農田建設“五牛下田”、分散管理的工作模式，不斷完善農田建設制度標準體系，逐步增強建設資金保障能力，初步構建起“五統一”的農田建設管理新機制。進入“十四五”，高標準農田建設年度任務陡增至1億畝，原有的以國家投入為主的高標準農田建設投入機制愈發難以支撐相應的高標準農田建設數量質量需求。這種形勢下，地方積極拓展投資渠道取得明顯成效，為當前和今后一個時期落實高標準農田建設任務進行了有益探索。但地方的成功探索仍是零散的，尚未體系化、系統化、理論化，沒有形成可復制、可推廣的統一模式。新形勢下高標準農田建設投入機制面臨的困難和挑戰不容忽視。

　　一是高標準農田建設任務量增加與畝均中央財政投入減少并存。

　　從現有中央財政資金投入高標準農田建設情況看，2020年全國新增高標準農田8391萬畝，比2019年多241萬畝，中央財政資金867億元，比2019年增加8億元，畝均中央財政投入金額1033元，比2019年減少21元。2021年全國新增高標準農田10551萬畝，比2020年多2160萬畝，中央財政資金1008億元，比2020年增加141億元，畝均中央財政投入金額955元，比2020年減少78元。即使不考慮物價、人工價格造成的購買力下降，也能明顯看出，隨著任務量的增加，雖然中央財政資金總額增加，但畝均投入金額不增反減，2021年畝均中央投資已跌破1000元基礎線，較2019年減少99元，減幅近10%。

　　2021年9月，經國務院批復實施的《全國高標準農田建設規劃(2021-2030年)》提出了今后一個時期高標準農田建設總體目標任務。其中，明確到2022年建成高標準農田10億畝，到2025年建成10.75億畝并改造提升現有高標準農田1.05億畝，到2030年建成12億畝并改造提升2.8億畝，這些建設任務對高標準農田建設資金籌措提出新要求。如何在高標準農田建設任務量增加與畝均中央財政投入減少并存的情況下，穩住農業基本盤，推動高標準農田建設轉入高質量發展軌道，是新形勢下高標準農田建設投入機制面臨的首要挑戰。

　　二是積極拓展投融資渠道與新規監管約束并存。

　　從實踐情況看，雖然各地積極探索投資渠道，鼓勵金融、社會資本、生產經營主體參與支持高標準農田建設項目，并取得一定成效，但地方政府在融資、新增耕地核定等方面的監管更加嚴格，使得各地面臨不同程度的約束。部分金融機構暫停了對高標準農田建設項目的直接信貸支持。為防止新增地方隱性債務風險，財政部2017年印發《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》，將高標準農田建設等農田水利建設工程列入政府購買服務負面清單，禁止金融機構通過政府購買服務的形式為高標準農田等項目建設提供融資支持。新規出臺后，為規避監管風險，自2018年以來，部分金融機構已暫停了高標準農田建設項目政府購買服務的信貸支持。缺少適合承貸的項目主體。從各地實踐情況看，高標準農田建設作為政府承擔主要支出責任的公益性項目，其貸款成本高、收益低、期限長，符合條件的項目主體融資貸款意愿不高，目前主要由縣級政府農業農村部門組織實施，但政府部門難以作為項目承貸主體。各類農業經營主體雖是適合的承貸主體，但投資能力不強或缺少投資意愿，需要政策引導或融資投入。由于新規禁止政府部門超越權限幫助融資平臺公司等企業融資，目前各類農業經營主體直接承擔項目實施的比例還很低。缺少適合承貸的項目主體在很大程度上成為創新投融資模式支持高標準農田建設的瓶頸。新增耕地核定政策變化，通過高標準農田建設新增耕地越來越難，出地率越來越低。不少地方為貫徹落實國家關于堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”的重大決策部署，按照原國土資源部印發的《關于嚴格核定土地整治和高標準農田建設項目新增耕地的通知》等文件精神，嚴格落實“占優補優、占水田補水田”的耕地占補平衡要求，先后實行史上最嚴新增耕地核定制度。新增耕地、新增水田、新增糧食產能指標核定主要由自然資源部門完成，對于“水田項目驗收移交后三年內以及項目退出自然資源部耕地占補平衡動態監管系統前每年至少種植一造水稻”等要求，不同部門之間、不同項目主體之間存在不同理解，實踐中新增耕地核定省級復核通過率不高。地方政府和項目主體對增加投入產生顧慮，影響開展高標準農田建設多元化投入的積極性。

　　創新高標準農田建設多元化投入機制的思路和建議

　　面對新形勢下高標準農田建設投入新挑戰，亟須對當前國家投入為主的投入機制進行創新，形成以國家投入為主的多元化投入機制，確保完成今后一個時期高標準農田建設總體目標任務，保障國家糧食安全。

　　一是毫不動搖繼續堅持國家投入為主。

　　習近平總書記多次強調，保障糧食安全要算經濟賬更要算政治賬。耕地作為糧食生產的命根子，要嚴守耕地紅線，加強高標準農田建設。從國家安全、經濟社會穩定、區域協同發展等不同角度看，各級政府，特別是中央政府，都應承擔主要投入責任。進一步高度重視高標準農田建設任務量增加與畝均中央財政資金投入減少并存的實際情況，從講政治的高度，時刻繃緊國家糧食安全這根弦，加大高標準建設投入力度，保證農田“必須是良田”，統籌發展和安全、銜接資金投入與糧食產能。

　　一方面，從黨領導農田建設的歷程來看，只有國家重視并加大投入，才能有效開展農田建設，有力保障國家糧食安全。新中國成立初期，國家土改政策紅利激發了農民耕種積極性，國家組織多次大規模農田水利建設，大規模開墾荒地和土地改良使全國耕地面積大幅度增長，我國農業生產逐步恢復。改革開放后，工業化和城鎮化的快速推進過程中大量耕地被占用，對農田建設的投入也明顯減少。20世紀80年代耕地數量質量均降幅明顯，個別年份的全國耕地面積減少超1500萬畝。從2004年起，國家恢復關于農業的中央一號文件，明確要建設高標準農田，提高糧食綜合生產能力。農業、財政、水利、國土等部門積極貫徹落實黨中央、國務院指示精神，多措并舉加大農田建設，農業綜合開發、農田水利、土地整理等各渠道相關資金大幅投入農業基礎設施建設。高標準農田面積逐年增加，糧食綜合生產能力不斷提升，糧食產量屢創新高。

　　另一方面，從地方調研情況看，當前高標準農田建設資金主要來源于各級財政預算內安排的財政資金，2019-2020年，福建省財政資金投入47.12億元，占總投入50.12億元的94%;河南省財政資金投入306億元，占總投入365億元的84%;湖南省財政資金投入129.98億元，占總投入143.02億元的91%;四川省財政資金投入144.2億元，占總投入173.21億元的83%。以財政資金特別是國家投入為主的多元化投入機制符合當前的高標準農田建設實際情況。

　　最后，千方百計保證農田建設國家投入的穩定，細化中央財政資金使用、地方財政投入、地方政府債券規模、先建后補標準、土地出讓收入支持高標準農田建設等政策規定，便于基層執行。利用信息化手段，加強數據分析管理，提高財政資金使用績效，不僅實現數量上的增長更要體現質量上的增長。

　　二是積極探索廣開投入渠道。

　　在國家投入為主基礎上，多管齊下、多方開源，拓展投入的新渠道。一是探索與骨干央企戰略合作。利用中化集團、國家電投等央企的政策資金、技術管理、人力資源等優勢，在初步接觸后選取合適時間地點，從資金投入、項目試點切入，創新農工商融合建設高標準農田模式，拓寬農田建設資金渠道，提高資金使用績效。二是用好新增耕地指標。加強與自然資源部門協調，協商優化新增耕地指標產生、認定與交易中的政策制度，千方百計提高地方推進高標準農田新增耕地認定交易的積極性，通過新增耕地指標跨區域調劑統籌和收益調節分配，挖掘高標準農田建設的經濟效益和社會效益。三是利用國外貸款、外商投資等投入農田建設。在保障國家糧食安全的前提下，積極爭取世界銀行、亞洲開發銀行、國際農業發展基金等國際組織的貸款、贈款、貸贈款混合使用等合作項目投入高標準農田建設，以項目實施為抓手，借鑒國際組織先進理念和典型經驗，試點國際資金投入農田建設新模式。四是探索形成土壤碳匯市場交易機制。參考湛江紅樹林碳匯交易成功經驗，建立土壤碳匯核算標準，明確土壤碳匯交易量，對接碳交易市場，實現生態效益和經濟效益有機統一，為高標準農田建設投入提供新的資金渠道。

　　三是積極創新用好金融工具。

　　在以國家投入為主的多元化投入理論指導下，適應市場規律，發揮金融工具的杠桿作用，深化金融機構對高標準農田建設和持續改造提升的信貸支持，引導各方社會主體等投入高標準農田建設，拓寬社會資本來源。一是完善投貸結合建設高標準農田模式。鼓勵農企、銀行、擔保公司對接合作，重點聚焦新型農業經營主體和農村集體經濟組織、國有農墾企業，支持以“投貸結合”的方式，用高標準農田建設項目未來的收益為擔保，發放項目收益權抵押貸款;適時調整再擔保業務政策，在保證可持續經營的前提下，側重進行系統性風險救助。二是試點高標準農田建設貸款貼息模式。對高標準農田建設貸款給予財政貼息，參照原農業綜合開發貸款貼息項目，制訂包括“還款資金來源”“貸款貼息標準”“貼息年限”等的具體辦法，撬動社會金融資本投入農田建設。三是創新高標準農田建設專項債券等金融保險模式。引導鼓勵有條件的金融機構廣泛參與高標準農田建設專項債券的項目設計與承銷工作，探索推出“高標準農田質量保險”系列產品，提供金融保險綜合服務。四是建立正向激勵機制。對農田建設多元化投入工作開展成效較好的省級農業農村廳和縣級政府進行通報表揚和績效獎勵機制，指導地方細化高標準農田建設投融資操作流程，加強信息化監管，以正向激勵機制調動地方推進農田建設多元化投入工作積極性。

　　四是堅持以高標準農田建設為平臺匯聚鄉村振興各方資源。

　　按照“各炒一盤菜、共做一桌席”的思路，加強鄉村振興內部資源整合和相關資金統籌的銜接配合，堅持以高標準農田建設為平臺，將國家黑土地保護工程、大中型灌區節水改造、種質資源保護利用和種子庫建設、高標準農田建設、秸稈綜合利用和畜禽糞污資源化利用、現代農業產業園區和農業現代化示范區、農產品倉儲保鮮和冷鏈物流設施建設、農村人居環境整治等項目統籌規劃，形成糧食安全、綠色農業、特色產業、鄉村建設、農村改革等多方政策合力，實現政策疊加效應“1+1>2”，在滿足高標準農田建設資金需求的同時，更好地為全面推進鄉村振興、保障國家糧食安全作出貢獻。

　　(作者單位：農業農村部農田建設管理司)