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　　農村公共基礎設施是現階段農業農村領域的突出短板，也是政府投資的重點領域。近年來，各地不斷加大對農村公共基礎設施領域的政府投入力度，大力提升農村公共基礎設施供給質量，充分發揮了政府投資對促進農業農村發展的關鍵性作用。然而，經實地調研發現，目前農村政府投資管理體制機制還不盡完善，農村政府投資項目在決策審批、前期工作協調、后期管護等環節普遍存在一些薄弱環節和突出問題。在深入實施《政府投資條例》的背景下，各地普遍存在的農村政府投資管理短板亟需補齊和改進。

　　當前農村政府投資管理存在的突出問題

　　不同部門政府投資管理制度規則不統一。按照《政府投資條例》，農村政府投資項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計，并報投資主管部門或者其他有關部門審批，但部分項目采取“專項”方式下達資金、以實施方案批復代替項目審批，沒有嚴格履行《政府投資條例》明確的投資管理程序。例如，在某地調研時了解到，農業綜合開發項目采取了如下流程：項目入庫→項目申報→專家論證、財政評審→主管部門批復→項目實施和檢查驗收。這些項目涉及固定資產建設活動且使用了預算安排的資金，屬于《政府投資條例》規范的政府投資范疇，但實際操作程序與法定程序不盡相符。

　　部分項目可行性論證不夠深入。出于盡早實現有關規劃(方案)目標、滿足環保大督察要求等各種主客觀原因，部分農村公共基礎設施項目的前期工作深度不夠，對建設內容、建設條件等論證不夠充分，造成項目實施遇到一些障礙。例如，在造林工程領域，由于規劃設計人員對地形地貌不了解、現場勘察不仔細，規劃設計的造林地塊與實際出入較大，有些設計地塊有成片的溫室大棚、院落、道路等不適于造林的區域，導致造林地塊無法落實。再如，一些鄉鎮未因地制宜選取污水治理技術，簡單照搬城區，導致治理成本偏高，治理效果參差不齊。

　　項目相關審批事項間缺乏有機銜接。農村政府投資管理涉及發改、規劃、自然資源、住建、園林綠化等多個部門，但不同部門設置的審批事項存在不協調甚至存在沖突的情況，有些審批事項不符合農村實際。調研發現，一些農村政府投資項目前期工作存在新增土地供應政策和手續不明晰、不同領域和不同部門主管項目工程驗收決算程序不統一不協調、規劃設計與實際脫節等問題。例如，由于現有政策尚未明晰農村公路項目用地供應方式和審批流程，很容易“違法占地”，調研中發現農村公路用地手續不全現象較為普遍，一些農村公路長期處于“非法用地”狀態，甚至已建成通車多年的農村公路還無法如期開展竣工決算。又如，農村污水處理管網鋪設過程中，受地下水位、地下給水、燃氣管線、街巷作業面小等施工條件制約較大，有關事項涉及多個管理部門。

　　農村公共基礎設施管護機制不健全。農村基礎設施如何實現有效管護是一大挑戰。調研了解到，農村公路、農村生活污水處理設施、節水灌溉設施等農村基礎設施普遍存在重建設輕管護、運行維護和管理成本高、管護資金落實壓力大、村民參與積極性不強等問題。究其原因，一是農村基礎設施公益性強，受益主體相對分散而盈利性偏弱，管護權和收益權不匹配，使得管護難以通過市場化方式實現可持續性。二是農村基礎設施產權不清晰，由產權所有者建立管護制度的模式落地較難，導致管護責任不明確。三是“建、管、用”存在脫節，工程建設者、使用者和管護者責任不統一。

　　加強農村政府投資管理的對策建議

　　嚴格履行投資管理程序，完善項目投資決策機制。一是切實加強項目可行性論證。農村公共基礎設施公益性強而盈利性弱，建設和運維對財政資金的依賴度高。在防范化解地方政府隱性債務風險的大背景下，對此類項目更需加強可行性論證，特別是要從項目全生命周期的視角論證項目建成后的運維及資金籌措方案，深入分析項目全生命周期潛在的各種風險，不能讓項目可行性研究報告流于形式。二是嚴格履行投資管理程序。政府投資屬于公共投資，對于政府投資行為須嚴格規范、強化管理。盡管不同領域農村政府投資項目的技術經濟特征有差別，項目建設條件、建設內容、經濟社會和環境影響等各不相同，但投資項目基本建設程序和論證決策方法基本相同，因而政府投資管理程序和制度規則(包括項目申報程序、項目或資金申請和審批的要求、資金使用和監督管理辦法等)也宜統一。因此，凡使用預算資金的農村公共基礎設施項目，均應按照《政府投資條例》要求履行統一的政府投資管理程序。三是建立村級組織和村民廣泛參與的農村政府投資決策機制。總結借鑒其他領域實施決策聽證的經驗做法，對與村級組織、村民利益密切相關的公共項目，通過聽證程序充分聽取利益相關者對項目建設必要性、建設內容、資金籌措等方面的意見，使政府投資更好地滿足合理需求，確保政府投資資金的高效公平使用。完善農村重大政府投資項目公示制度，落實村級組織和村民知情權，提高村級組織和村民的參與程度，發揮村級組織、村民對投資決策和項目實施的監督作用。

　　健全部門間協調機制，建立相對統一的政府投資管理制度。一是將農村政府投資項目納入統一的政府投資年度計劃。強化政府投資年度計劃約束力，未列入年度計劃的投資項目，不得安排政府投資。通過統一的政府投資年度計劃，統籌使用各種政府投資資金，可以集中力量改善社會民生，打破發展瓶頸，保障重點建設，提高政府投資資金的整體效益。二是協同推進農村政府項目前期工作。行業領域相關制度規則和政策措施主要由各相關部門研究出臺和組織實施，實踐中難免出現不同步、不協同甚至相沖突的問題。為增強相關政策協同性，建議成立政府投資項目前期工作協調小組，統籌協調項目前期工作和實施中所需的投資、規劃、土地、財政、價格等相關政策措施和審批手續。編制農村政府投資項目前期工作手續和項目全過程管理事項清單，明確各領域決策審批、規劃選址、用地、環評、施工許可等有關事項辦理要求，統一工程竣工驗收決算、資產移交等流程。三是明確項目審批簡化程序及其適用范圍。不少農村政府投資項目在相關專項規劃中已明確，或者建設內容單一、投資規模小，適度簡化優化項目審批程序既必要也合理，但簡化程序要明確、透明，且適用范圍要從嚴控制。建議各地出臺相應的法律法規或規范性文件，明確政府投資項目的簡化程序及其適用范圍，以便政府相關部門和項目建設單位有章可循。

　　完善農村公共基礎設施管護機制，全面提升管護水平和質量。一是以建管一體為核心建立貫穿項目全生命周期的長效管護機制。針對“重建設輕運營”“建管用脫節”等現象，統一謀劃農村公共基礎設施建設、運營和管護，推進建管一體化。在項目規劃選址階段，與專項規劃做好銜接，通盤考慮設施建設和運營維護。在可行性研究階段，要充分論證管護機制和具體方案，明確設施管護主體、管護責任、管護方式、管護經費來源等。在項目實施階段，可將農村公共基礎設施建設和后期管護予以捆綁招標，鼓勵中標單位提高建設、運營和養護質量水平。在項目竣工驗收階段，同步驗收管護機制到位情況。二是分類選擇合理的管護機制。針對不同類型設施的特點，選擇合理適用的管護機制。對農村公路等較為常見的非經營性設施，可按權屬關系由縣區、鄉鎮政府或村級組織負責管護，管護資金主要由地方財力安排。為提高管護市場化和專業化水平，還可采取多種方式吸引社會力量參與非經營性設施管護，例如，采取政府購買服務模式，委托專業養護企業對農村公共基礎設施進行養護。此外，也可以探索城鄉一體化管護模式，將市政基礎設施管護資源、模式和手段逐步向農村延伸，并優先考慮農村非經營性設施。對于節水灌溉設施等有一定收益的準經營性設施，運營管護單位可以通過向農戶收取農業水費獲得一定收益，也可以采取PPP等模式吸引專業企業進行一體化建設、運營和養護，政府對企業予以合理補償。

　　加強農村政府投資事中事后監管，建立健全績效考核機制。一是強化全過程、全周期監管。根據農村政府投資項目的特點，制定事中事后監管事項清單，明確監管責任主體和標準等。探索和創新適用農村政府投資項目特點的監管手段，提高監管簡約性和有效性。發展改革部門、行業管理部門及審計部門等根據職責分工，線上線下監管方式相結合，對政府投資項目實施、投資資金使用等環節加強協同監管，強化項目信息公開。二是建立健全農村政府投資績效考核機制。強化農村政府投資績效管理激勵約束，建立健全績效考核結果與政府投資安排和支持政策相掛鉤的機制。通過績效考核，逐漸形成“實施—反饋—調整—實施”的正反饋機制，推動政府投資資金更加合理、明確、有效地支持農村公共基礎設施建設。

　　(作者系中國宏觀經濟研究院投資研究所體制政策研究室主任)