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　　糧食安全是國之根本。耕地作為保障國家糧食安全的基礎性資源，近年來卻出現“非糧化”傾向。同時，受全球新冠肺炎疫情大流行的影響，國際糧食供給市場不穩定性增加。我國糧食安全受到一定程度的威脅。

　　黨中央、國務院高度重視耕地“非糧化”與糧食安全問題。2020年國務院辦公廳印發的《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》強調要充分認識防止耕地“非糧化”的重要性與緊迫性，采取有力措施牢牢守住國家糧食安全的生命線。2022年中央一號文件再次強調強化耕地用途管制，以“長牙齒”的硬措施嚴格落實耕地保護。習近平總書記也曾多次指出糧食生產根本在耕地。因此，堅決遏制耕地“非糧化”，對于牢牢掌握國家糧食安全主動權具有重要意義。

　　耕地“非糧化”的成因

　　經濟壓力削弱農民積極性加速耕地“非糧化”。一是種糧經濟效益偏低削弱農民積極性。民以食為天。一方面，國家為保障糧食供給穩定，使全國人民都吃得起飯，嚴格將糧食價格管控在一定范圍內，糧價長期相對偏低;另一方面，農民種植糧食需投入大量的人工、機械、化肥、薄膜、農藥等成本，連年增長的農資價格擠占了原本就不富余的糧食利潤空間，農民為維持生計，轉而將耕地用于種植經濟利益較高的作物，或選擇流轉耕地外出務工。大部分農民出于自身利益的理性考慮，放棄在耕地上種植糧食，農民種糧積極性較低。二是新型經營主體逐利加速耕地“非糧化”。2004年國務院頒布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》使得農村土地流轉成為可能，2007年中央開始鼓勵工商資本下鄉，在此背景下，新型經營主體進入農村，掀起農村土地流轉與農業產業規模化經營的浪潮。新型經營主體將規模化經營作為利潤增長點，大規模從農民手中轉入耕地進行規模化生產以實現資本增值，逐利本性以及高昂的土地流轉費用和融資成本等，使得種植經濟利益較高的非糧作物成為新型經營主體的普遍選擇，耕地“非糧化”加劇。

　　政策因素使得耕地“非糧化”未得到很好制止。一是鄉村振興戰略受到曲解。隨著國家鄉村振興戰略的實施，發展鄉村產業成為振興農村經濟、提高農民收入的首選路徑，同時，農業供給側結構性改革也對農業結構調整提出要求。然而，這些政策導向卻被有的地方政府錯誤理解，以致一味追求經濟利益，如大力發展特色經濟作物等，忽視農村農業生產的基本功能特別是糧食生產功能，使得經濟作物無序增加擠占糧食生產。甚至有的地方政府將生態文明建設片面理解為植樹造林，從而將大片耕地退耕。耕地面積及糧食生產受到威脅。二是耕地保護制度不健全。農村土地要素市場化催生了一系列法律法規，如《中華人民共和國土地管理法》規定“嚴格控制耕地轉為非耕地”，嚴格保護永久基本農田;《中華人民共和國農村土地承包法》要求承包方“未經批準不得將承包地用于非農建設”。然而，現行法律法規僅對耕地“非農化”作出明令禁止，并沒有硬性規定耕地不得種植非糧作物;同時，也沒有法律法規對耕地流轉的程序、用途、規模、責任追究等作出規定。耕地保護制度的不健全，一方面導致農戶及承包者完全根據自身需求任意使用土地，改種林果、挖塘養魚等現象頻頻發生，另一方面也造成了政府監管的缺位，地方政府僅注重土地流轉數量而未對流轉用途過多關注，姑息縱容耕地“非糧化”現象。三是糧食補貼政策不夠精準。我國現行糧食補貼包括糧食直補、良種補貼以及農資綜合補貼等，糧食補貼的目的是為了提高農民的種糧積極性。一方面，在物價高漲的今天，現行糧食補貼有待提高，從而更好提高農戶種糧積極性;另一方面，糧食補貼對象出現偏差，針對糧食生產農戶的特定補貼演變成對有田農戶的普遍補貼，導致許多轉入耕地進行糧食生產的種糧大戶或專業合作社未享受到國家的糧食補貼政策，補貼仍由原農戶享有，未能對承包者的土地流轉費用起到抵扣作用。

　　城鎮化擴張過程中的“占優補劣”現象降低了耕地質量。城鎮化擴張過程中的“占優補劣”現象，使得許多適宜種植糧食的優質耕地被侵占，為保持耕地數量平衡而補充的劣質耕地肥力較差、位置偏遠，不宜種糧，導致耕地“非糧化”。

　　市場導向對耕地“非糧化”的作用更加凸顯。眾多研究表明，交通便利地區的“非糧化”程度更高，實質上這是供給側對需求側的響應。隨著經濟水平的發展，城鄉居民生活質量穩步提高，居民食品消費結構從單一趨向多元、從滿足溫飽轉為注重營養均衡，從而使得水果、蔬菜等副食產品的需求不斷增長，與之相應的便是農業種植結構中經濟作物的種植比例不斷上升，糧食作物的種植比例相對下降。隨著城鎮擴張及城鎮人口的增加，這種市場導向對耕地“非糧化”的作用會更加凸顯。

　　遏制耕地“非糧化”的對策建議

　　提高糧食種植效益。種糧經濟效益低是導致耕地“非糧化”的根本原因，因此必須從源頭上提高種糧經濟效益。一是優化糧食產業鏈和供應鏈。通過打造地方糧食品牌、發展地方糧食龍頭企業等途徑，大力推進糧食產業鏈由低附加值的初加工環節向高附加值的產前研發和產后精深加工環節延伸，提升糧食產品價值;同時形成高效暢通的原糧供應、倉儲物流及市場供應三個方面的糧食供應鏈，完善糧食市場交易網絡，拓寬農民銷糧途徑，提升糧食供應效率。二是加大對農業基礎設施的公共投入力度，包括便利的田間機耕道路、有效的田間灌排設施等，著力提升抵御重大自然災害的能力，持續改善農業生產條件，穩步提升糧食生產能力。三是加強農業科技力度。國家主導研發生物育種技術、產能提升技術，基層政府大力推廣糧食生產新技術、新模式、新品種的應用，種糧主體積極參與農業科技培訓，多層次整體協同提升糧食生產科技水平，充分挖掘糧食生產潛能。

　　規范農村土地流轉市場。土地要素市場化活躍了農村經濟，但缺乏規范引導會加速耕地“非糧化”。一方面，引導耕地流轉費用處于合理水平。耕地作為糧食生產的基礎要素，流轉費不宜過高或過低，流轉費用過低難以保障農民收入，流轉費用過高會削弱新型經營主體種植糧食的積極性，其理論上應由糧食生產收益所能支付的地租水平決定，當前糧食生產收益低的現狀必然導致種糧主體所能支付的地租水平有限。因此，基于保障糧食安全的前提，建議制定全國性耕地流轉價格指導標準，引導耕地流轉費用處于合理水平。

　　另一方面，強化耕地流轉后用途管制。首先國家應從制度層面明確規定用于糧食生產的耕地流轉后不得隨意改變用途，同時制定相應的監管配套措施，如制定縣鄉村三級“田長責任制”，將監管責任層層下分，督促基層政府將耕地用途監管落實到位;其次地方政府應通過播放宣傳片、舉辦現場宣講會以及分發宣傳冊等形式使農村土地流轉政策深入人心，加大宣傳及解讀力度，提高農村基層干部以及廣大農戶的熟知程度，強化社會主體的耕地保護意識;再次可建立農村土地流轉管理信息系統，任何一筆土地流轉交易都必須經過該信息系統，登記土地流轉雙方的基本信息，明確土地流轉前后的用途信息，執行最嚴格的土地流轉程序，從而完善農村土地市場交易規則，將放活農村土地經營權置于最嚴格的制度框架內，加強對農村流轉土地的動態監控，提升農業現代化水平。

　　完善種糧補貼政策。糧價上漲對整個社會生產生活的影響是多方面的，因此在穩定糧食價格的大背景下，應盡可能完善種糧補貼政策以發揮糧補政策對提高農民積極性的作用。一方面要完善縱向糧補制度。首先適當加大對種糧主體的補貼力度，由于糧食生產原材料、農資價格、人工成本等均呈現持續上漲態勢，為彌補成本增加導致的種糧收益縮減，提高種糧補貼的發放力度才能保證糧補政策真正發揮效用;其次要實施精準補貼政策，精準識別實際種糧主體，既包括在自有承包地上種植糧食的農戶，也包括在轉入土地上種植糧食的農民合作社、農業企業等新型經營主體，精準測算各戶的糧食種植面積，嚴格遵守“誰種糧，誰受益”的原則，確保補貼效果。另一方面要橫向協調糧補力度。中央財政可加大對糧食主產區省份的補貼傾斜，加大對產糧大縣的獎勵補助力度，同時在糧食主銷區建立對主產區的利益補償機制，按照糧食調入量支付經濟補償，從而平衡各省份的糧食生產責任。

　　開發耕地數字化監管系統。衛星遙感影像、地理信息系統等技術已廣泛應用于土地資源管理，為開發耕地數字化監管系統提供了技術支撐。一是對糧食生產功能區的耕地地塊特征、土壤屬性、作物類型等進行精準研判和數字化表達，建立完善的耕地基礎信息數據庫。二是構建耕地動態監測平臺，通過高清衛星遙感影像、無人機航拍等技術對耕地面積、種植結構等進行實時監測。三是建立“非糧化”預警機制，在數據庫及監測平臺的支撐下，及時了解全國各地非糧種植面積，從而針對不同變化情況采取相應的預防和處理措施，提高“非糧化”監測的精準度。

　　采取差別化治理措施。結合國家“藏糧于地”策略，針對不同的耕地“非糧化”現象采取差別化治理措施。首先劃分耕地“非糧化”類型。根據對耕作層的破壞程度以及恢復糧食生產的難易程度，按輕度、中度、重度劃分耕地“非糧化”行為，明確各個分類的內涵。其次科學制定每個類別的處置辦法。例如，對于挖塘養魚等完全破壞耕作層的行為，應嚴令禁止并責令規定期限內恢復原狀;對于種植花卉苗木等會帶走大量表層土壤的行為，應嚴格控制并結合土壤特征制定科學的保護措施;對于種植蔬菜、油料等不影響土地糧食生產功能的行為，可基于輪作休耕制度有計劃地給予鼓勵。再次，應考慮區位條件與傳統特色區別治理“非糧化”行為。城郊耕地大量種植蔬菜等經濟作物支撐起城市居民的日常生活需求;許多地方傳統特色農業已成為當地的支柱型產業，如贛南臍橙等甚至成為國家地理標志產品。以上“非糧化”種植行為對于地方生產生活十分重要，不可在治理時“一刀切”，因此在治理各類耕地“非糧化”行為時考慮地理區位與傳統特色因素十分必要。

　　(作者單位：云南財經大學國土資源與持續發展研究所)