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　　現(xiàn)代化的歷史就是一部城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)化的歷史，成功走向現(xiàn)代化的發(fā)達國家具有一個共同規(guī)律：由傳統(tǒng)的農(nóng)村社會成功轉(zhuǎn)向現(xiàn)代城市社會，并實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。城鄉(xiāng)關(guān)系是最基本的經(jīng)濟社會關(guān)系，新中國成立后，我國的城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)對立、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體等發(fā)展階段。2017年黨的十九大報告提出，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”首次寫入中央文件，標(biāo)志著中國特色社會主義工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系進入新的歷史時期。

　　立足中國特色城鄉(xiāng)關(guān)系，把握城鄉(xiāng)融合發(fā)展的本質(zhì)內(nèi)涵

　　自黨的十九大提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”后，2018年中央一號文件將“堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展”作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本原則之一，2019年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，進一步闡釋了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵與要求。2019年，中共十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》再次明確，要“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”。2022年黨的二十大繼續(xù)強調(diào)，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動。城鄉(xiāng)融合發(fā)展已經(jīng)成為新時代構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的頂層設(shè)計，是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的必由之路。

　　關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系的表述，目前主要有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展三個概念，三者既有聯(lián)系，又有區(qū)別。總體而言，城鄉(xiāng)一體化是目標(biāo)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展是戰(zhàn)略路徑。厘清上述三個概念，需要首先理解我國城市化過程中的問題。

　　習(xí)近平總書記指出：“城鎮(zhèn)化與工業(yè)化一道，是現(xiàn)代化的兩大引擎。”現(xiàn)代化是一個國家由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)和城市社會轉(zhuǎn)化的過程。工業(yè)化是推動經(jīng)濟發(fā)展的過程，由企業(yè)家作為主體，通過資本積累與創(chuàng)新，建立以高效率產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)“國強”。我國目前正處于工業(yè)化中前期向后期過渡，物質(zhì)資本積累為動力轉(zhuǎn)向以人力資本積累和創(chuàng)新為動力來推進產(chǎn)業(yè)效率提升的階段。這一階段需要充分發(fā)揮城市化的推動作用。城市化是政府通過建構(gòu)公正的社會制度來促進每個人公平發(fā)展的過程。而我國在城市化過程中出現(xiàn)城市發(fā)展較快、鄉(xiāng)村發(fā)展相對滯后的問題，并且農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在進入城市后遇到社會流動的瓶頸，始終處于社會邊緣階層。

　　面對城市化進程中的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，我國提出了城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)。城鄉(xiāng)一體化是城市與鄉(xiāng)村在產(chǎn)業(yè)效率、居民收入水平、公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等方面趨于一致的過程。城鄉(xiāng)一體化是新型城市化的終極目標(biāo)，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標(biāo)。

　　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是以政府為主體，把城市和鄉(xiāng)村發(fā)展統(tǒng)一納入城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理的框架下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)配置、市場化體制機制建立、人居環(huán)境建設(shè)和社會治理等，以促進城鄉(xiāng)一體化進程。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的出發(fā)點和落腳點都在農(nóng)村，但是其實施辦法和路徑不止于農(nóng)村。

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展是指建設(shè)開放包容的城鄉(xiāng)發(fā)展大系統(tǒng)，建立城市與鄉(xiāng)村之間各類要素自由有序流動、平等交換和公共資源合理配置的體制機制，通過政府、市場與社會的合作，形成城市與鄉(xiāng)村功能互補、形態(tài)各異、制度包容、經(jīng)濟社會聯(lián)動發(fā)展的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，這既是一個過程，也是一種狀態(tài)。

　　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展都是推進鄉(xiāng)村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略舉措，其中前者側(cè)重政府的主體作用，后者側(cè)重在城鄉(xiāng)之間培育和建立相互融通、共同發(fā)展的體制機制，包括自發(fā)的市場機制。城鄉(xiāng)一體化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展不是相互替代的關(guān)系，三者可以相互共存。

　　直面雙重二元結(jié)構(gòu)，理解城鄉(xiāng)融合發(fā)展的系統(tǒng)性障礙

　　我國現(xiàn)代化面臨著雙重二元結(jié)構(gòu)難題，一方面是城市與鄉(xiāng)村之間的傳統(tǒng)二元結(jié)構(gòu)，另一方面是城市內(nèi)部的城市人與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口之間的新二元結(jié)構(gòu)，二者共同構(gòu)成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的系統(tǒng)性障礙。

　　傳統(tǒng)二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的長期難題。城鄉(xiāng)融合發(fā)展所要建構(gòu)的新型城鄉(xiāng)關(guān)系符合城市化規(guī)律，并且為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)理論所闡述。著名經(jīng)濟學(xué)家劉易斯提出二元結(jié)構(gòu)模型，有效解釋了發(fā)展中國家落后的原因以及走向發(fā)達的路徑。其他學(xué)者從不同視角補充和完善了劉易斯二元結(jié)構(gòu)理論，揭示了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的規(guī)律和基本路徑，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展奠定了理論基礎(chǔ)。

　　傳統(tǒng)二元結(jié)構(gòu)是指發(fā)展中國家存在著發(fā)達的工業(yè)部門(城市)和落后的農(nóng)業(yè)部門(鄉(xiāng)村)之間的二元結(jié)構(gòu)。落后的農(nóng)業(yè)部門邊際效率為零，存在勞動力的無限供給;高效率的工業(yè)部門有效就業(yè)擴張，持續(xù)吸納農(nóng)村富余勞動力，當(dāng)勞動力持續(xù)轉(zhuǎn)移跨過劉易斯拐點，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)效率開始逐步縮小，直至消失，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，走向發(fā)達。

　　在20世紀(jì)50年代特殊的歷史背景下，城鄉(xiāng)二元制度體系為我國構(gòu)建獨立完整工業(yè)體系、打破國際社會封鎖、保證經(jīng)濟有效運行等發(fā)揮了一定作用，但長期來看，二元戶籍制度、福利制度、市場制度等阻礙了我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會健康發(fā)展。在二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)產(chǎn)品市場難以擴張，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以持續(xù)增長，農(nóng)民收入難以大幅增加，城鄉(xiāng)貧富差距拉大，與此同時，人口素質(zhì)難以得到提升，經(jīng)濟發(fā)展缺乏創(chuàng)新動力和能力，三農(nóng)問題加劇。

　　新二元結(jié)構(gòu)成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一大障礙。劉易斯二元結(jié)構(gòu)理論存在一個隱形假設(shè)，即進入城市的所有農(nóng)村人口自然進入了城市的發(fā)達部門，并伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級獲得收入水平的提高。但劉易斯只考慮了勞動力的空間流動，忽視了勞動力進入城市后的社會流動。從我國的實際來看，進入城市的農(nóng)業(yè)勞動力并沒有全部、及時地進入工業(yè)部門的主體領(lǐng)域，也沒有隨工業(yè)技術(shù)的進步而獲得技能增長，而是被長期排斥在經(jīng)濟發(fā)展的核心領(lǐng)域之外。這些被排斥的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力規(guī)模不斷擴大，在發(fā)達城市內(nèi)部形成了大量的低效率部門，并聚集在城市邊緣，形成欠發(fā)達的連片區(qū)域，產(chǎn)生了城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)，被稱之為新二元結(jié)構(gòu)。

　　新二元結(jié)構(gòu)是發(fā)達城市內(nèi)部發(fā)達的中心城區(qū)與落后的都市邊緣區(qū)之間、擁有城市權(quán)利的本地市民與缺乏城市權(quán)利的外地人口之間的二元結(jié)構(gòu)。所有后發(fā)的發(fā)達國家在工業(yè)化過程中都沒有出現(xiàn)明顯的新二元結(jié)構(gòu)，而所有出現(xiàn)顯著新二元結(jié)構(gòu)的國家都未能跨越中等收入陷阱，包括巴西、智利、馬來西亞、印度尼西亞等，大量貧民窟的蔓延是其基本標(biāo)志。新二元結(jié)構(gòu)是發(fā)展中國家掉入中等收入陷阱的重要原因，是當(dāng)前掣肘我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一大障礙。

　　新二元結(jié)構(gòu)主要存在增加鄉(xiāng)村發(fā)展成本和限制人力資本積累兩方面的負(fù)外部性。一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市沒有實現(xiàn)市民化，出現(xiàn)失業(yè)、疾病、年老、違法犯罪等情況后便回到鄉(xiāng)村。城市獲得了更多就業(yè)、健康、年輕、遵紀(jì)守法的居民，鄉(xiāng)村則承擔(dān)了更大發(fā)展成本，形成鄉(xiāng)村振興的障礙。另一方面，新二元結(jié)構(gòu)嚴(yán)重限制了人力資本積累，導(dǎo)致整體創(chuàng)新能力弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級困難，先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展緩慢，人口空間流動和社會流動受阻，形成新型城鎮(zhèn)化的障礙。

　　構(gòu)建城鄉(xiāng)聯(lián)動機制，探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展的中國道路

　　面對雙重二元結(jié)構(gòu)，政府要以人民為中心，建立城市與鄉(xiāng)村開放融通的要素自由流動機制，聯(lián)動解決城市問題和鄉(xiāng)村問題，走出一條中國特色的城市化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路。

　　以市民化為首要任務(wù)推進新型城鎮(zhèn)化，消除城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)。從城市化的路徑而言，要大力推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。2019年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》中提出“建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機制”，第一條就是健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制。在2020年底召開的中央農(nóng)村工作會議上，習(xí)近平總書記強調(diào)，“推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展見實效，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。可見，市民化是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵。

　　市民化是指非戶籍人口進入城市就業(yè)之后，逐步實現(xiàn)空間轉(zhuǎn)換、職業(yè)和社會身份轉(zhuǎn)換、個人認(rèn)同轉(zhuǎn)換，并最終融入城市、實現(xiàn)全面發(fā)展的過程，主要通過“兩個流動”實現(xiàn)“兩個轉(zhuǎn)化”——通過空間流動實現(xiàn)農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化，通過社會流動實現(xiàn)邊緣者階層中產(chǎn)階級化。具體推進措施包括“七化”：可支付住房供給市場化、遷移人口家庭化、家庭生活社區(qū)化、社區(qū)治理民主化、以社區(qū)常住人口為基礎(chǔ)的公共服務(wù)均等化、人力資源資本化、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中等收入化。以中等收入者階層為主體的社會結(jié)構(gòu)能夠為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級奠定社會基礎(chǔ)，為構(gòu)建城鄉(xiāng)大循環(huán)、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供核心支撐。

　　以鄉(xiāng)村振興為抓手促進鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)代化，消除城鄉(xiāng)空間二元結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)村振興的一個核心要義即“還權(quán)賦能”，重塑鄉(xiāng)村主體，把自由流動權(quán)、公共服務(wù)獲得權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)等還權(quán)于鄉(xiāng)村居民，賦予其自我發(fā)展能力，激發(fā)現(xiàn)存發(fā)展活力。為此，一是要調(diào)整與優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，重構(gòu)鄉(xiāng)村空間形態(tài)，優(yōu)化生活空間、擴大生態(tài)空間、提升生產(chǎn)空間產(chǎn)出效率。二是要優(yōu)化土地利用政策，尤其是通過完善土地流轉(zhuǎn)制度和土地指標(biāo)交易制度，一方面推動農(nóng)村土地整理與集約利用，另一方面促進全市農(nóng)村共享改革發(fā)展成果。三是要加快補齊一般村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，尤其是農(nóng)村道路、水利、公共環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。四是要夯實基層民主治理，培育孵化村民代表會議、村民議事會等適度規(guī)模的決策機構(gòu)，重構(gòu)鄉(xiāng)村公共事務(wù)決策體系，凝聚鄉(xiāng)村現(xiàn)代化主動力。

　　鄉(xiāng)村振興不是封閉的，而是需要與城鎮(zhèn)化結(jié)伴而行，通過一系列改革來促進城市反哺鄉(xiāng)村。第一，通過新型工業(yè)化擴大就業(yè)，為農(nóng)村富余勞動力提供發(fā)展空間，解決農(nóng)村富余勞動力“如何流”的問題。第二，通過以戶籍制度為核心的制度配套創(chuàng)新和改革，使進入城市的人口及其家屬成為真正的城市居民，積累人力資本，解決農(nóng)村富余勞動力“如何留”的問題。第三，以“工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中”的方式，促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素有序流動，謀求社會資本、財政資金和土地的規(guī)模經(jīng)濟效益，解決農(nóng)村富余勞動力及各類生產(chǎn)要素“往哪流”的問題。第四，為農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民生活提供全方位、均等化的公共服務(wù)，解決不流入城市而留在鄉(xiāng)村的居民“如何發(fā)展”的問題。

　　以縣域為切入點和重要支點，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。縣域是國家治理的基本行政單元，也是國民經(jīng)濟的基本運行單元。位于“城尾鄉(xiāng)頭”的縣域，是連接城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、國家與社會的橋梁和紐帶。縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合構(gòu)成更高層級區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)融合的基礎(chǔ)，是我國破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要路徑。

　　縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)之一是推進縣域市民化，即以實現(xiàn)縣域內(nèi)居民生產(chǎn)與生活方式現(xiàn)代化為目標(biāo)，為全縣居民享受城市文明提供服務(wù)，構(gòu)建輻射全縣的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系。與大城市不同的是，縣域內(nèi)存在不少“工農(nóng)兼業(yè)”“城鄉(xiāng)通勤”“城鄉(xiāng)雙棲”人口，同樣需要納入市民化關(guān)注的群體。由于交通系統(tǒng)日益發(fā)達、公共汽車快速普及以及鄉(xiāng)村居民摩托車擁有量不斷提高，越來越多村民愿意選擇“在縣城上班、回鄉(xiāng)村居住”的“就地城鎮(zhèn)化”模式，他們雖然不是城鎮(zhèn)常住人口，但是就其就業(yè)方式和生活方式而言已經(jīng)實現(xiàn)市民化。

　　推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要充分發(fā)揮縣城和建制鎮(zhèn)的支撐作用。縣城和建制鎮(zhèn)是未來承載縣域人口美好生活需要的主要空間載體。一方面，工業(yè)化和城市化深入推進，農(nóng)村剩余勞動力持續(xù)向城市轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)面臨優(yōu)化調(diào)整;另一方面，人口流動總體格局出現(xiàn)變化，省內(nèi)近域流動趨勢加強，進城農(nóng)民工回流增多，給縣域城鎮(zhèn)化帶來機會。作為縣域中心的縣城和重點小城鎮(zhèn)，是溝通聯(lián)系城鄉(xiāng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是農(nóng)民進城就業(yè)安家、城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的重要載體，未來將成為全縣人口高度聚集的區(qū)域，旨在面向全縣農(nóng)業(yè)人口和工農(nóng)兼業(yè)人口，提供全面的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和空間保障。

　　(作者單位：中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院)