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　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央不斷推動三農工作理論創新、實踐創新、制度創新，推動農村土地制度改革全面深化，促進農業農村發展取得了歷史性成就、發生了歷史性變革。

　　處理好農民與土地的關系，走好農村土地制度改革之路

　　完善農村土地承包經營制度，夯實農村基本經濟制度根基

　　一是開展土地確權登記頒證。土地確權對完善土地權能、保障農民合法土地權益具有重要作用。為進一步穩定土地承包關系，中央從深化農村改革全局出發，作出開展承包地確權登記頒證、健全承包經營權登記制度、加強對土地承包經營權物權保護的重大決策，并選擇在山東、四川、安徽3省和其他省區市的27個縣進行試點。2019年基本完成承包地確權登記頒證工作。二是確立和完善農地“三權分置”制度。隨著農村人口轉移就業和新型農業經營主體的發展，農村土地承包主體和經營主體分離現象越來越明顯，為農地“三權分置”制度創新奠定了實踐基礎。2014年中央一號文件提出落實農村集體土地所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權的要求。2016年中辦國辦出臺的《關于完善農村土地所有權承包經營權分置辦法的意見》，從制度層面系統闡述了承包土地“三權分置”制度安排。2018年新修訂的土地承包法正式將“三權分置”制度法制化。三是明確第二輪土地承包到期后再延長三十年。保持現有農村土地承包關系穩定并長久不變，是維護農民土地承包權益的關鍵。黨的十九大報告提出，“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。2018年新修訂的土地管理法對第二輪土地承包期到期后再延長30年作出了明確的法律規定。

　　探索農村集體經營性建設用地入市改革，構建城鄉統一建設用地市場

　　一是破除農地入市法律障礙。傳統的通過土地征收開發建設的用地模式嚴格限制了農地的權能。黨的十八屆三中全會提出構建城鄉統一的建設用地市場、拓展農地權能的要求，并在一定范圍內開展了試點。在總結試點經驗基礎上，2019年新修訂的土地管理法將允許農村集體經營性建設用地入市寫入法律，破除了農地入市的法律障礙。二是完善入市規則推動城鄉土地“同權同價”。為落實好構建城鄉統一的建設用地市場的要求，中央試點意見提出完善農村集體經營性建設用地產權制度、明確入市范圍和途徑、建立健全市場交易規則和服務監管制度。各地根據中央試點意見，從入市的土地性質、主體資格、土地權能、土地交易和監管等方面探索建立與國有建設用地統一的制度規則，完善入市土地的市場化價格形成機制，推動入市集體土地與國有土地逐步“同權同價”。三是健全土地增值收益分配機制。處理好入市土地的增值收益分配關系是改革的重要探索內容。中央試點意見提出建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。2016年中央一號文件提出適當提高農民集體和個人分享的增值收益。各試點地區指導農村集體經濟組織健全民主管理，通過民主協商方式探索完善土地增值收益在集體和農民個人之間合理分配的機制辦法，為穩妥推進入市改革提供了保障。

　　穩慎推進農村宅基地制度改革試點，探索完善宅基地權利體系

　　一是探索宅基地“三權分置”制度。宅基地涉及的利益關系和影響因素錯綜復雜，需要進行長期探索才能建立起新的制度框架。在總結十八屆三中全會以來各地試點實踐基礎上，2018年中央一號文件創新提出探索宅基地“三權分置”的改革方向，并于2020年部署新一輪改革試點，按照“確權、賦權、活權”要求，繼續穩慎探索可復制可推廣的制度成果。二是健全宅基地管理體制機制。黨的十八大以來，國家不斷健全農村宅基地管理制度體系。2015年開始的試點在健全宅基地管理體制機制、強化宅基地民主管理方面取得初步成效。新一輪黨和國家機構改革完成后，農業農村部會同有關部門指導各地逐步建立起“部省指導、市縣主導、鄉鎮主責、村級主體”的宅基地管理體制機制，推動基層相繼建立起“一個窗口對外受理、多部門內部聯動”的宅基地聯審聯辦制度，逐步夯實了農村宅基地管理基礎。三是完善農民閑置宅基地和閑置農房政策。為利用好農村閑置宅基地資源，中央和有關部門相繼出臺引導依法規范盤活利用閑置宅基地和閑置住宅的政策，鼓勵對宅基地等農村建設用地進行復合利用。指導各地積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置農房盤活利用工作，探索多種盤活利用方式，完善扶持政策，加強監督管理。

　　改革完善農村土地征收制度，切實維護農民和集體土地財產權益

　　一是明確界限縮小征地范圍。十八屆三中全會提出縮小征地范圍的要求，2014年中央試點意見提出“探索制定土地征收目錄，嚴格界定公共利益用地范圍”，并開展征地制度改革試點。2019年修訂的土地管理法在總結試點經驗基礎上，對“公共利益”以列舉方式進行了規定，明確了征地中公共利益的內涵和范圍。二是規范征收程序保障農民權益。2013年中央一號文件明確“嚴格征地程序，約束征地行為”。2014年中央試點意見提出“規范土地征收程序，建立社會穩定風險評估制度，健全矛盾糾紛調處機制”。2019年修訂的土地管理法在試點實踐基礎上，對征地程序作了明確規定。2021年修訂的土地管理法實施條例進一步細化了土地征收程序。三是完善被征地農民多元保障。黨的十八大報告明確要求“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”。中央試點意見提出“完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制”。經過4年的試點探索，試點地區征地補償標準普遍提高30%~50%。2019年修訂的土地管理法在試點實踐基礎上，對土地征收補償作出了修改，將之前按年產值倍數法補償改為區片綜合地價補償，并在原來補償費基礎上，增加了對農民的社會保障費用。

　　成就顯著，農村土地制度改革為經濟社會發展提供有力支撐

　　農村土地制度改革取得重大進展，建立了一批成熟定型的法律制度

　　承包地確權登記頒證工作順利完成。完成11億塊、15億畝承包地實測確權，基本摸清承包地底數。完善土地承包合同2億多份，妥善解決了約54萬起土地承包糾紛。承包地“三權分置”制度體系初步確立。農村土地承包法修訂完成，“三權分置”相關政策和試點經驗轉化為法律規定，成為繼家庭承包責任制后農村改革又一重大制度創新。穩定土地承包關系并長久不變的政策得到落實。保持農村土地承包關系穩定，第二輪土地承包到期后再延長30年寫入土地管理法，土地二輪延包試點穩步推進。探索“三權分置”有效實現形式邁出堅實步伐。農村承包土地經營權有序流轉，促進農業生產規模化、集約化、專業化、社會化程度不斷提高。農村土地制度改革“三項試點”任務順利完成。土地管理法修訂完成，規范土地征收、完善對被征地農民多元保障機制，允許農村集體經營性建設用地入市，保障和落實宅基地用益物權等試點經驗，轉化為法律規定。新一輪農村宅基地制度改革試點扎實推進。進一步加強農村宅基地管理與改革，啟動了新一輪農村宅基地制度改革試點，探索賦予農民更加完整的土地權能和更加充分的土地權益。

　　通過改革完善了土地權能，提升了資源配置效率，為促進鄉村全面振興、實現農業農村現代化創造了有利條件

　　一是完善了農村土地產權權能。鞏固和完善了農村土地集體所有制。開展承包地“三權分置”、探索宅基地“三權分置”，落實了集體土地所有權，堅持了集體土地所有制。土地征收制度改革通過規范征地行為維護了農村集體土地所有權。允許農村集體經營性建設用地入市賦予了農民集體更加完整的土地權能，鞏固了農村集體土地所有制。夯實了農民土地用益物權權能。承包地“三權分置”既穩定了農民的承包權，又激活了農地的經營權。探索宅基地“三權分置”使農民宅基地資格權、使用權和房屋所有權的權能得以彰顯，充分保障了農民宅基地的物權權能。放活了土地使用權權能。通過“三權分置”改革和集體建設用地入市，承包地經營權、宅基地使用權和集體建設用地使用權可以依法流轉，完善了農民和集體土地的使用權權能，釋放了土地財產價值。

　　二是提升了農地資源配置效率。承包地改革方面，土地流轉規模不斷擴大，帶動各類新型農業經營主體快速發展。2012-2021年，全國耕地流轉面積從2.78億畝增加到5.55億畝，流轉率從21.2%上升到36%。截至2021年，全國農民合作社超過220萬家，家庭農場約400萬家，農業社會化服務組織超過90萬個。農村集體建設用地入市改革方面，農地入市進一步顯化了集體土地價值，激發了農村土地資源活力，試點地區共獲得入市收益178.1億元。農村宅基地改革方面，在保障農民戶有所居基礎上，探索宅基地和農房使用權流轉、閑置宅基地盤活利用等，有效盤活了農民宅基地和房屋財產價值。

　　三是推動了鄉村振興。增強了農村產業發展用地保障能力。承包地“三權分置”改革放活了農地經營權，促進了土地流轉和現代農業發展。集體經營性建設用地入市、盤活閑置宅基地和閑置住宅等統籌使用農村建設用地，滿足了鄉村新業態發展的用地需求。優化了鄉村環境。通過“三權分置”改革和集體建設用地入市，實現了承包地、宅基地、集體建設用地更為有效的利用管理，引導實現農村生產生活空間布局的優化，改善了鄉村生態環境。提升了鄉村治理水平。通過農村土地調查、確權登記頒證、“三權分置”改革等，明確了相關方的權利義務，調動了農民參與集體土地管理的積極性，增強了農村基層組織的凝聚力，提升了鄉村治理水平。增加了農民土地財產收入。放活農地經營權延長了農業產業鏈、提升了價值鏈，提高征地補償標準增加了農民的土地財產價值，集體建設用地入市、盤活利用閑置宅基地顯化了集體和農民的土地價值，讓農民獲得了更多的土地財產收益。

　　用好經驗，持續深化農村土地制度改革

　　始終堅持和加強黨對農村工作的全面領導。要辦好農村的事，關鍵在黨。黨的十八大以來，以習近平

　　同志為核心的黨中央始終把解決好三農問題作為各項工作的“重中之重”，堅持農業農村優先發展總方針，強化全面推進鄉村振興的黨的組織保障。實踐證明，只有堅持和加強黨對農村工作的全面領導，才能戰勝各種困難挑戰，把握三農工作全局的主動權，為農村土地制度改革提供堅強政治和組織保證。

　　始終堅持尊重農民的主體地位和首創精神。縱觀黨的十八大以來的農村土地制度變革，都堅持人民利益為中心，尊重農民首創精神。完善農村土地承包經營制度，改革農村土地征收、集體建設用地制度，探索完善宅基地權利體系等，尊重了農民的實踐創造，賦予了農民更加充分的土地財產權利，調動了農民群眾參與改革的積極性，推動改革取得了有目共睹的成就。

　　始終堅持處理好穩定與放活的關系。深化農村土地制度改革過程中，中央始終堅持穩慎推進改革。通過二輪土地承包到期后再延長30年穩定農村土地承包關系，賦予農民更加有保障的土地承包經營權。堅持農村土地集體所有制、保障農戶承包地宅基地等基本權利基礎上，探索適度放活土地資源的有效路徑，改革農村集體建設用地制度，實現了土地資源在更大范圍內優化配置。正是這種穩中求變、以活促穩的改革舉措，讓農村土地制度煥發出持久的生命力。

　　始終堅持頂層設計和基層探索的有機統一。堅持頂層設計和基層探索的有機結合、良性互動，是推進農村改革的重要方法。黨的十八大以來，中央在繼續鼓勵各地積極探索的同時，加強對農村土地制度改革的宏觀思考和頂層設計，更加注重改革的系統性、整體性、協同性，土地制度改革的關聯配套明顯增強，不斷推動改革取得了實實在在的成效。

　　始終堅持因地制宜循序漸進的改革方式。承包經營制度改革順應農民保留土地承包權、流轉經營權的意愿，更好地解放和發展了生產力。土地征收、集體建設用地入市、宅基地制度等改革，通過總結基層實踐，蹚出了有效的改革路徑。這些土地制度的改革調整，充分說明我們黨始終堅持從實際出發、因地制宜開展改革，保證了土地制度能夠符合發展要求和農民期盼。

　　(作者單位：農業農村部農村經濟研究中心)