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　　隨著我國農(nóng)村人口老齡化程度不斷加深，傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老已無法滿足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老需求，農(nóng)村養(yǎng)老問題日益凸顯。在此背景下，我國各地農(nóng)村興起了農(nóng)村互助養(yǎng)老模式。但目前我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展還很不成熟，農(nóng)村養(yǎng)老需求與養(yǎng)老服務(wù)供給之間矛盾顯著。河北省棗強縣60歲以上老年人口約占總?cè)丝诘?1%，為了解決當(dāng)?shù)乩夏耆?ldquo;養(yǎng)老難”問題，棗強縣借鑒河北省肥鄉(xiāng)的實踐經(jīng)驗，發(fā)展起了“農(nóng)村幸福院”的互助養(yǎng)老模式。

　　總體情況

　　棗強縣目前共建有65所互助幸福院，27所正在建設(shè)中。每個鎮(zhèn)都建有互助幸福院，雖然發(fā)展規(guī)模小，但服務(wù)范圍覆蓋到周圍每個村子，惠及村里留守、獨居、困難老人。調(diào)研結(jié)果顯示，經(jīng)濟實力雄厚和農(nóng)村老人數(shù)量多的鎮(zhèn)大多新建農(nóng)村互助幸福院，而經(jīng)濟實力較差和農(nóng)村老人數(shù)量少的互助幸福院大都是和村委會建立在一起。

　　在建設(shè)管理方面，棗強縣推行“黨建+互助幸福院”養(yǎng)老模式，通過黨建引領(lǐng)、集中居住、分戶生活、統(tǒng)一管理、互幫互助模式建設(shè)幸福互助院，采取“五個一點”(即政府投一點、村集體擠一點、企業(yè)捐一點、志愿者捐一點、老人交一點)的經(jīng)費管理模式，做好養(yǎng)老服務(wù)工作。在建設(shè)場所上要求在黨建場地新建或改建互助幸福院。每所互助幸福院布局是一排平房，為每個老人設(shè)置單獨房間。根據(jù)老人日常生活需要在房間配設(shè)床、桌椅、衣柜等家具，提供被褥等生活用品，安裝電視機、空調(diào)和暖器。幸福院內(nèi)設(shè)置體育健身器材，廚房配備了廚具和桌椅，每天會有低齡老人來做飯或者村委會送飯。此外，互助幸福院還配有棋牌室等娛樂場所，可供老人閑暇之時一起娛樂。

　　在互助服務(wù)方面，棗強縣堅持“政府暖心，老人開心，子女放心”的服務(wù)理念，把黨建優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為服務(wù)優(yōu)勢，建立服務(wù)體系，開展一系列暖心服務(wù)。例如組織老人們在幸福院齊動手制作大鍋菜、觀紅色電影、講紅色故事、組織健康義診活動等。除了社會上為老人舉辦的公益活動，老人間也有互助服務(wù)。到了飯點會有力所能及的老人來幫助工作人員準(zhǔn)備飯菜，吃飯時老人們一起就餐，也會有低齡老人來照顧行動不便的高齡老人，幫助打飯、喂飯、收拾碗筷等;村醫(yī)會定期為老人進行測量血糖血壓等身體檢查。在院內(nèi)老人出現(xiàn)生病需要就醫(yī)時，老人們互幫互助及時聯(lián)系村醫(yī)，提高就診及時性。

　　在運行方面，棗強縣對農(nóng)村互助幸福院的管理運行作出了詳細(xì)要求。一是老人年齡達到60周歲以上，可向村委會申請，審核通過后即可入住。五保老人優(yōu)先入住且不需要負(fù)擔(dān)水電餐飲費用，完全由村委會負(fù)擔(dān)。對于其他符合條件的老人如空巢老人、獨居老人需要自己或子女承擔(dān)水電、餐飲、醫(yī)療等費用。二是農(nóng)村互助幸福院實行院長負(fù)責(zé)制，管理幸福院的一切事務(wù)，院長由村委會成員擔(dān)任。在互助幸福院墻上張貼負(fù)責(zé)人崗位職責(zé)工作牌，將責(zé)任落實到個人，促進互助幸福院高質(zhì)量發(fā)展。

　　實踐困境

　　棗強縣的互助幸福院在成立之初掀起一陣入住熱潮，但在之后的運行過程中效果不甚理想，主要存在以下問題。

　　政策法規(guī)保障缺失。農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的運作和發(fā)展缺乏應(yīng)有的制度環(huán)境保障。隨著河北省農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的發(fā)展，關(guān)于其相關(guān)的政策文件也不斷增加，但棗強縣的互助幸福院是由村委會一級建立起來的，政府沒有制定完善的制度政策和具有法律效力的規(guī)章制度，僅有的鼓勵性法律條款很難起到實質(zhì)性作用。雖說農(nóng)村幸福院是由政府出資開辦，但在法律地位上并沒有明確指出是民辦養(yǎng)老機構(gòu)或組織，而老人入住幸福院的流程也僅交由村委會審批，或者村委會與子女協(xié)商達成口頭協(xié)議，并沒有嚴(yán)格有效的法律規(guī)定。當(dāng)老人在幸福院發(fā)生意外或突發(fā)疾病時，責(zé)任很難明確。該縣農(nóng)村互助養(yǎng)老模式想要持續(xù)發(fā)展，就必須有一套清晰完善的法律政策法規(guī)。

　　建設(shè)運營資金不穩(wěn)定。棗強縣主要以農(nóng)業(yè)和制造加工業(yè)為主，一二三產(chǎn)業(yè)沒有深入融合，缺乏吸引資本的動力，沒有堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)，互助養(yǎng)老發(fā)展落后。除了政府資金投入和社會上的一些捐贈，社會組織由于看不到其發(fā)展前景而對農(nóng)村建設(shè)投資較少，資金匱乏導(dǎo)致互助幸福院難以維持正常運營。在走訪的互助幸福院中，院內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施以及生活用品較為老舊，有的甚至已經(jīng)出現(xiàn)了問題，由于資金短缺不能及時維修，嚴(yán)重影響了互助養(yǎng)老模式的長遠發(fā)展。

　　供需矛盾突出。在建設(shè)規(guī)模方面，經(jīng)濟發(fā)展較好的村子互助幸福院發(fā)展規(guī)模會大一些，但到幸福院居住的老人并不多，造成了房間空余，資源浪費，而經(jīng)濟較落后村子的互助幸福院規(guī)模很小，只有兩三間房，資源不足。無論是發(fā)展較好的村子還是相對落后的村子，養(yǎng)老設(shè)施依然匱乏，大都處于供不應(yīng)求的狀態(tài)。在養(yǎng)老服務(wù)方面，幸福院的互助項目單調(diào)，與日常生活照料相比，老年人在醫(yī)療服務(wù)和精神需求方面得不到滿足，養(yǎng)老服務(wù)的提供應(yīng)根據(jù)老年人需求迫切程度來安排，而不是按照既有模式來決定應(yīng)該提供哪些類型的服務(wù)。

　　專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人員缺乏。農(nóng)村互助養(yǎng)老模式目前發(fā)展主要是依靠農(nóng)村老人互相幫助，專業(yè)人才缺失。在走訪中發(fā)現(xiàn)只有四所大型幸福院配備了養(yǎng)老服務(wù)人員，但這些養(yǎng)老服務(wù)人員并不專業(yè)，沒有系統(tǒng)學(xué)過養(yǎng)老知識，只會基礎(chǔ)的互助服務(wù)內(nèi)容。除此之外，緊鄰老人幸福院的衛(wèi)生室里的醫(yī)生也不是全職為老人服務(wù)。據(jù)了解，醫(yī)生是從鎮(zhèn)上醫(yī)院下鄉(xiāng)來為老人診治，并不是每天都在村里，而且每次坐班醫(yī)生都不一樣。農(nóng)村衛(wèi)生室在照顧幸福院老人方面存在人手不足、責(zé)任不明確問題，難以滿足老人醫(yī)療衛(wèi)生需求。

　　老年人參與度不強。第一，老年人對互助養(yǎng)老的了解程度直接影響他們參與互助幸福院的意愿。問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，對農(nóng)村互助養(yǎng)老模式非常了解的老年人僅占8.7%，大多數(shù)老年人沒有接觸過養(yǎng)老互助概念或者只有模糊的認(rèn)識，這嚴(yán)重影響農(nóng)村互助養(yǎng)老的發(fā)展。第二，在走訪過程中，大多數(shù)中低齡老年人受“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念影響，首要選擇居家養(yǎng)老，他們有自理能力，能干一些照顧孫輩、打理菜園等力所能及的家務(wù)活，很難適應(yīng)空閑下來的老年生活。第三，幸福院互助內(nèi)容吸引力弱。活動娛樂性差、項目單調(diào)是老年人對互助內(nèi)容的評價。部分老年人由于文化水平有限，聽不懂村里舉辦的座談會或下鄉(xiāng)宣講活動，不想?yún)⑴c，并且日常生活與在家無異，一些符合條件的老年人不想入住。

　　社會參與積極性不高。一是互助養(yǎng)老知名度不高。該地互助幸福院是由政府支持、村集體組建興辦起來的，缺乏廣泛宣傳，社會上對此缺乏全面認(rèn)知。二是社會組織參與不夠。該縣互助養(yǎng)老以“黨建+互助幸福院”的形式開展，將黨建優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為服務(wù)優(yōu)勢，主要由村委會干部參與，社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)參與程度較低。另外，老年人的娛樂活動一般是由政府舉辦，公益組織或企業(yè)很少參與其中，參與主體過于單調(diào)。該縣的李大爺反映：“偶爾有社會公益組織來幸福院慰問老人，和老人聊天下棋，免費為老人剪頭發(fā)。”這些活動雖然能給老年人帶來歡樂，但志愿服務(wù)次數(shù)少、時間短。需要在互助養(yǎng)老的運行中建立激勵機制，提高社會力量的積極性。

　　對策建議

　　制定政策法規(guī)，明確責(zé)任界限。在“立法先行”的原則下，探索互助養(yǎng)老模式的法律法規(guī)依據(jù)，保障制度化、法制化建設(shè)。首先，政策制定要明確互助養(yǎng)老的性質(zhì)、發(fā)展方向以及服務(wù)對象，規(guī)范管理程序，實現(xiàn)有序管理，切實保障老人的合法權(quán)益。其次，政府基層人員、社會組織、家庭和老人等參與主體權(quán)責(zé)統(tǒng)一，界限分明，將責(zé)任落實到個人，保證互助養(yǎng)老的可持續(xù)發(fā)展。最后，政策法規(guī)的制定要因地制宜，從各方實際出發(fā)，以維護老人權(quán)益為首要目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上，制定農(nóng)村互助養(yǎng)老實施的相關(guān)法律條例，實現(xiàn)互助養(yǎng)老有法可依。

　　拓寬資金渠道，保障持續(xù)運營。充足穩(wěn)定的資金來源是互助養(yǎng)老發(fā)展的基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)興旺促進鄉(xiāng)村振興，發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)促農(nóng)村增收，讓農(nóng)村有堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)，進而促進農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)。積極爭取慈善組織和基金會支持，設(shè)立互助養(yǎng)老專項基金，支持農(nóng)村互助養(yǎng)老模式發(fā)展。通過招商引資的方式吸引社會力量投資，給予一定的財政補貼和傾斜政策，擴大互助養(yǎng)老資金來源，減輕政府財政負(fù)擔(dān)。

　　滿足老年人養(yǎng)老需求，實現(xiàn)供需平衡。滿足老年人養(yǎng)老需求可以提高老年人參與互助養(yǎng)老的意愿。村委會可以利用本村廢棄廠房、房屋等建筑擴大養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)規(guī)模，完善養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。互助幸福院管理不必局限于集中居住，可適當(dāng)放寬條件限制，靈活發(fā)展。老人可以根據(jù)實際情況選擇是否集體居住，不集中居住的老人，在閑暇之時也可以參加幸福院日常活動，這樣既兼顧了家庭生活，也滿足了精神需求，還避免了資源浪費，將居住機會讓給有需要的人，緩解互助幸福院住房供需矛盾。

　　培養(yǎng)專業(yè)人才，提高養(yǎng)老服務(wù)管理水平。農(nóng)村互助養(yǎng)老專業(yè)化發(fā)展，離不開專業(yè)人才的參與。首先，對經(jīng)驗?zāi)芰η啡钡娜藛T展開培訓(xùn)。對村里有自理能力的老年人培訓(xùn)，提高他們的互助能力;吸引感興趣、有相關(guān)經(jīng)驗的人加入并開展培訓(xùn)，調(diào)動更多人的積極性。其次，吸引養(yǎng)老機構(gòu)、企業(yè)、高校等多主體加入，擴大專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍。政府要鼓勵高校設(shè)置相關(guān)的養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)，設(shè)立學(xué)位授權(quán)點，增加專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人才儲備。此外，保障相關(guān)專業(yè)學(xué)生就業(yè)，加強就業(yè)指導(dǎo)。最后，滿足老人醫(yī)療衛(wèi)生需求，實行醫(yī)生與鄉(xiāng)村定點對接，責(zé)任到人，對鄉(xiāng)村醫(yī)生進行培訓(xùn)，提高應(yīng)對養(yǎng)老服務(wù)需求的能力。

　　加大宣傳引導(dǎo)，提高老人參與度。政府部門運用“線上+線下”的方式加大宣傳力度，利用各級廣播電視臺、報紙進行專題報道宣傳該縣農(nóng)村互助養(yǎng)老模式、互助幸福院的特征以及優(yōu)勢。村干部通過在政務(wù)公開欄張貼關(guān)于互助幸福院的宣傳材料，或在村里以懸掛海報、張貼橫幅的方式宣傳，對于有較少老年人的村子，村干部入戶面對面宣傳，加深老年人對互助養(yǎng)老政策的認(rèn)識，塑造農(nóng)村互助文化。此外，農(nóng)村互助幸福院不斷豐富服務(wù)形式，如舉辦文化活動和比賽、成立老年文化社團、組織老人種植蔬菜等，重視發(fā)揮老年人在互助養(yǎng)老方面的作用。

　　建立激勵機制，鼓勵社會積極參與。互助養(yǎng)老模式要在農(nóng)村發(fā)展好，政府需要建立激勵機制吸引社會各方力量參與，充分利用社會資源，提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平。降低農(nóng)村企業(yè)創(chuàng)業(yè)門檻，對企業(yè)實行減稅降費等政策，鼓勵企業(yè)到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，參與農(nóng)村互助養(yǎng)老，參與互助幸福院的管理和服務(wù)。要發(fā)揮村干部模范帶頭作用，調(diào)動農(nóng)村婦女、退休干部及新鄉(xiāng)賢，盤活農(nóng)村人力資源，組建互助小組，點對點幫扶村中的老年人;利用“時間銀行”的方式調(diào)動農(nóng)村低齡老年人積極參加養(yǎng)老互助，用自己的勞動換他人的勞動，或采取志愿服務(wù)的互利互惠形式來激勵更多人加入互助小組，幫助村中自理能力弱的高齡老年人，有效利用村中人力資源，推動養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)健康發(fā)展。

　　(作者單位：河北師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院)