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　　自2017年中央一號文件提出“探索開展大型農機具、農業生產設施抵押貸款業務”以來，部分地方聚焦體制機制創新，建立健全農業設施確權登記、產權估值、流轉處置、風險監管等機制開展試點試驗，基本建立了規范農業設施登記抵押貸款的管理制度。截至2021年6月試點期結束，寧夏平羅、廣西田東、重慶永川、遼寧海城等地分別辦理農業設施登記抵押貸款1.26億元、1.51億元、5.44億元、10.72億元，一定程度上緩解了新型農業經營主體融資難問題。

　　實踐探索

　　農業設施是新型農業經營主體的主要資產，用其抵押融資一直沒有破題，主要障礙是設施建在農地上，在確權、估值、處置等方面缺乏制度性安排。試點地區主要做了以下探索：

　　明晰產權歸屬。產權明晰是農業設施抵押融資的基礎。各地由縣級農業農村部門牽頭開展確權工作，以縣級人民政府名義頒發農業設施權屬憑證。寧夏平羅還專門組建了包括國土、農業、住建、林業、水務、財政等多部門在內的確權工作專班。農業設施確權范圍各地因產業結構不同有所差別，基本涵蓋溫室(移動大棚)、養殖圈舍、農產品加工流通場地、曬場、農產品保鮮庫、漁場等。在確權過程中，試點地區組織對經營主體設施農業用地及設施建設情況進行全面調查摸底，分類明確農業設施用地使用權，清理、規范、完善相關合同，確保權屬清楚、合同規范、權證齊全、賬簿完備。平羅對于取得國有用地批復的投資經營者，也經實地勘測、鄉村兩級審核后進行確權。

　　建立估值機制。如何給農業設施估值，沒有可供借鑒的成熟做法。相關地方結合本地實際積極探索，形成了三種評估方式。

　　一是金融機構評估。重慶永川因本地暫無具備資質的專業評估機構，因此在試點中大多由金融機構單方面展開價值評估工作，主要評估方是中國農業銀行永川支行和重慶市農業擔保公司。

　　二是第三方評估。遼寧海城建有純公益性的農村綜合產權交易中心，因其農村產權交易經驗豐富，被指定為第三方評估主體，提供公益性資產評估服務。廣西田東原則上采用第三方評估，也允許雙方協商估值。

　　三是協商評估。寧夏平羅探索由抵押登記機關、金融機構、貸款戶三方共同對擬抵押農業設施的土地使用年限、地上附著物建設時間、投資強度及經營情況等進行實地勘驗和綜合考察，協商達成一致后進行估值，并按50%~70%的比例進行抵押。

　　創新融資模式。農業設施單項產權抵押評估價值不高，抵押貸款額度受限。試點地區在開展農業設施直接抵押貸款的同時，還引導銀行創新貸款產品和模式，擴大設施抵押貸款融資范圍和規模，滿足不同新型農業經營主體需求。

　　資產捆綁抵押貸款模式。平羅允許設施農業用地使用權、承包土地經營權、大型機械、農業保險保單等各類有效資產與農業設施捆綁抵押貸款，活化農村各類產權權能，以解決農業設施等單項資產額度受限的問題，實現“擴面提值”。同時，通過健全信用評價體系，對農業經營主體評星定級，當星級農業經營主體權證抵押額度不足時，還采用“抵押+信用擔保”的方式增加貸款額度。遼寧海城積極開發“日光溫室所有權+土地承包經營+擔保+保險”“畜牧養殖禽舍所有權+土地承包經營權+擔保+保險”“果品貯藏庫+土地承包經營權+擔保+保險”“糧食晾曬場+土地承包經營權+擔保+保險”等農業設施抵押擔保融資產品，適應新型經營主體利用農業設施貸款的融資需求。

　　“銀行+農擔公司”模式。重慶永川探索由農擔公司作為經營主體的融資擔保方，同時經營主體要將用于抵押的農業設施反擔保給農擔公司，銀行即向經營主體發放貸款。當銀行貸款出現違約時，由農擔公司負責償還，農擔公司則按約定處置反擔保的農業設施。

　　試點地區探索了兩類設施抵押融資模式，填補設施抵押貸款融資的空白，一定程度上解決了貸款落地問題。

　　建立產權處置機制。對于利用農業設施抵押貸款，借款人不履行到期債務或因約定情形需要依法行使抵押權的，一是把抵押物納入產權交易平臺掛牌交易，如廣西田東、寧夏平羅、遼寧海城等;二是明確處置收益優先彌補金融機構損失;三是優化糾紛處理辦法，如廣西田東對借貸糾紛案件開通“訴訟綠色通道”，寧夏平羅當地法院在農村產權交易中心設立農村產權糾紛調解合議庭;四是鼓勵國有控股平臺公司承接和處置不良貸款抵押物，如廣西田東、重慶永川等地。

　　建立風險分擔機制。通過保險分散農業設施抵押貸款風險。鼓勵保險機構聯合銀行業金融機構探索開展農業設施登記抵押貸款保證保險、農產品保險、農業設施保險以及加強對農業設施抵押貸款人的人身保險、機動車第三者責任保險等服務。遼寧海城圍繞保險的風險保障功能和期貨市場的對沖功能，開發多種重要農產品的價格指數保險;圍繞種植業保險開發涵蓋土地租金和物化成本的農業大災保險。海城還增加了農業設施保險品種，引入保險機制，服務農業設施融資。重慶永川將農業設施貸款納入創新開展農業貸款保證保險試點，由借款人向商業保險公司投保，銀行以此保險為主要擔保方式向借款人發放農業設施及地上種植物登記抵押貸款，通過市場機制分擔和化解農業貸款風險。

　　用好設施抵押貸款融資風險基金。寧夏平羅縣政府出資2100萬元設立擔保融資風險基金，出現不良貸款時與貸款銀行按5:5的比例對貸款本息進行風險代償和損失分擔。

　　發展建議

　　積極拓展現有農村產權交易平臺服務功能。一是拓寬農業設施產權交易網絡，增強農業設施資產流動性。在現有農村產權交易平臺的基礎上，鼓勵有條件的地方構建省市縣鄉多級聯網的農村產權交易平臺，完善農業設施產權信息庫，實現多級聯網辦理農村產權流轉交易，拓展農業設施流通范圍。

　　二是拓寬農村產權交易平臺經營范圍，提供“一站式”服務。鼓勵各地賦予農村產權交易平臺權屬審核、條件限制、信息發布、組織交易、產權抵押等功能，打造“農村產權交易信息發布、產權交易鑒證服務、產權抵押貸款服務、農村資產評估、農業投融資服務、政策法規咨詢”等一站式服務平臺。

　　積極發展涉農資產評估機構。依托地方政府涉農平臺公司培育專業化涉農資產評估機構，培養涉農資產評估的專業化人才隊伍，逐步提高涉農資產評估能力。積極吸收有資質的評估機構入駐農村產權交易中心產權平臺，對入駐平臺開展業務的評估機構給予相應的補貼，降低農村資產評估費。制定評估管理辦法與技術規范，形成標準化的評估流程。在專業評估的基礎上，采取信息交換、專家評議的方式，提升評估結果認可度，提高農業設施資產評估的科學性、合理性。

　　建立多層次的風險分擔機制。在傳統的“政銀擔”或“政銀保”固定比例承擔信貸風險的基礎上，再將保險公司、新型農業經營主體、涉農企業等納入其中，建立多方風險分擔機制，進一步降低金融機構信貸風險。一是積極探索銀行、保險和擔保的長效合作機制，擴大農業保險、農業擔保的覆蓋水平和范圍。二是鼓勵保險公司創新商業性涉農保險產品形式，擴大農業保險業務范圍，開發以農業設施為保險標的的財產險，防范因自然災害等不可抗力導致抵押物毀損、滅失而產生的違約風險。三是建立農村產權抵押貸款風險預警機制，實現風險排查常態化，做到貸款風險全程管理。

　　組建不良資產處置專業機構。建立政府引導與市場化運作相結合的農村產權抵押貸款不良資產處置機制。推動市縣(區)聯動合作成立涉農抵押擔保資產收儲機構，以市場化手段開展抵押資產收儲、委托租賃等業務。鼓勵有產權使用、交易需求的市場主體組建農村產權收儲聯盟，采取整合出租、掛牌轉讓、入股、再流轉等方式合理處置農業設施資產。

　　(作者單位：禤俊名，《管理世界》經濟研究院;丁琳琳，中國農業科學院農業經濟與發展研究所)