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　　農村集體經濟是集體成員在集體共有資源基礎上實現共同發展的一種經濟形態。農村集體經濟組織是集體所有權的行使主體，集體資產的管理主體，鄉村治理的組織載體(本文指社區性集體經濟組織)。農村集體經濟有多種實現形式，組織形態上有社區性合作社、股份合作社、經濟聯合社等，實行統分結合的雙層經營體制。作為市場經濟活動的主體，不少集體經濟組織興辦或投資設立了有限責任公司、股份有限公司或其他企業，擴大集體經濟資本積累，增加集體經濟組織成員收入。當前，農村集體經濟組織立法已提上日程，人們對出臺一部符合國情、農情的農村集體經濟組織法律制度十分期待，以期依法推動解決農村雙層經營體制“統”的層次偏弱、不少地方集體經濟薄弱、治理結構不規范等問題。

　　農村集體經濟組織法是鄉村振興法律制度體系的支架性法律，有幾個問題需要明確：明確農村集體經濟組織市場主體地位，為融入和對接市場經濟奠定制度基礎;明確農村集體組織與集體成員的財產權范圍及權利，構建產權清晰、保護嚴格、流轉有序的中國特色農村集體經濟產權制度，保障集體和成員的財產權益不受侵犯;明確農村集體經濟組織特別法人治理結構，建立規范有序、管理民主、充滿活力、治理有效的運行機制;尊重農村集體經濟多種實現形式，保障自主經營權;構建公平與效率協調統一，實現共同富裕的組織平臺，壯大集體經濟實力，推進鄉村振興，筑牢社會主義經濟制度的根基。

　　農村集體經濟定義

　　《中共中央、國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》(以下簡稱《意見》，2016年印發)提出，“農村集體經濟是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯合實現共同發展的一種經濟形態，是社會主義公有制經濟的重要形式”。追溯歷史淵源，在馬列主義文獻及我國法律、政策性文件中，集體所有制經濟、集體經濟、合作經濟、合作社是交替使用的。馬列主義文獻將集體經濟表述為集體所有制經濟，是作為向社會所有制過渡的手段設計的。我國法律和政策性文件，凡涉及所有制性質一般使用集體所有制經濟，凡涉及經濟形態一般使用集體經濟，涉及勞動組織形式一般使用合作經濟或合作社，盡管不同歷史時期的提法有所不同，但指向是清晰的。

　　農村集體經濟組織的市場主體地位

　　市場經濟是法治經濟，市場主體必然具有法律屬性。目前，民法典及有關法律未對市場主體內涵和外延做出明確界定，但對民事法律關系主體作了界定，包括自然人、法人和非法人組織三類。《中華人民共和國市場主體登記管理條例》(以下簡稱《條例》)，列舉了六類需要在市場監管部門登記的市場主體，包括中華人民共和國境內以營利為目的從事經營活動的自然人、法人及非法人組織等。按照邏輯關系，《條例》規定的市場主體屬于民法典規定的民事主體。

　　從廣義的市場經濟構成要素看，針對各種商品、技術、服務的購買和出售等交易行為，是基本的市場行為，實施這種市場交易行為的當事人理所當然屬于市場主體。作為民法典中規定的各類民事主體，必然成為市場交易行為提供者或需求者中的一方當事人，無論自然人(不滿8周歲的未成年人作為無民事行為能力人除外)、事業單位、社會團體等非營利法人、機關法人，抑或是不具有法人資格的專業服務機構等非法人組織，都會因自身經濟利益需求而具有市場交易、技術服務等市場行為。從這個意義上講，民法典規定的民事主體即市場主體，是廣義的市場主體。

　　《條例》關于市場主體的界定，是針對符合“以營利為目的”和“從事經營活動”兩個條件的市場主體，這與商法中關于商事主體的特征屬性基本一致。商法是民法的特別法，在商法理論中，并非所有的民事主體都是適格的商事主體，不能說自然人都是商人，機關法人盡管有市場活動中的交易行為，但不是以營利為目的從事經營活動的商法人。我國實行民商合一立法模式，民法典未區分民事主體與商事主體，因此，那些具有商事主體特征、符合法律規制要求的民事主體即為市場主體，這是狹義的市場主體，與《條例》中的市場主體是對應的。

　　2015年《中共中央辦公廳關于深化農村改革綜合性實施方案》提出，“賦予農村各種所有制經濟組織同等的市場主體地位，保證其依法公平參與市場競爭、同等受到法律保護”。2016年的中央有關文件提出，“明確農村集體經濟組織市場主體地位”。是否具有獨立的財產權和獨立的自主經營權，是判斷市場主體的兩條重要標準，從實踐看，農村集體經濟組織是符合的。綜上，民法典明確了農村集體經濟組織的民事主體和特別法人地位，黨中央、國務院文件明確了農村集體經濟組織的市場主體地位，專門的法律制度需要銜接好。

　　農村集體經濟組織特別法人

　　農村集體經濟組織作為特別法人，與一般法人相比，在職能、行為能力、組織成員、產權關系、股權設置、可實現責任財產等方面，具有一定的特殊性：一是職能多重性。在現階段，絕大多數農村集體經濟組織與村委會合二而一，共同履行經濟職能、公共事務管理與服務、社會保障等職能，立法要認可這個現實。但是，從長期趨勢看，農村集體經濟組織與村民自治組織分離將是必然的，盡管各地經濟發展水平、組織發育程度不同，分離過程差異性較大且是漸進過程，法律需對兩者的職能范圍作出原則性界定并給地方實踐留出空間。二是土地專屬性。農村集體經濟組織是地域性組織，地域內土地資源除國家征收征用等法定情形外，所有權不被轉移，不可分割。三是收益分配機制的特殊性。集體經濟收益實行按資分配與按勞分配相結合的方式，兼顧效率與公平。四是決策機制的民主性。農村集體經濟組織的決策機制，主要實行一人一票或一戶一票，民主管理，或者采用成員權與股權相結合的決策表決方式，或者賦予資本一定的附加表決權。五是現階段不適用破產清算制度。農村集體經濟組織出現因所在的村區劃調整、移民整體搬遷、土地被全部征收改為城鎮居委會等情形，可以合并、分立。為了化解債務風險，可以成為破產和解、破產重整的適格主體，但現階段還不能成為破產清算適格主體。六是享受扶持政策。農村集體經濟組織在增值稅、企業所得稅、契稅等稅收減免、財政資金扶持、金融信貸支持等方面享受政府的優惠政策。七是依特別法設立。農村集體經濟組織法是市場主體特別法，特別法沒有規范的事項，受其他法律規范，如民法典、稅法、農村土地承包法、土地管理法等。

　　農村集體經濟組織特別法人特征具有中國特色，隨著農村經濟社會發展而發展，與時俱進，不會是僵化不變的。立法時，對不同地區、不同發展水平的農村集體經濟組織治理結構，盡可能給地方實踐留出空間。

　　農村集體經濟組織破產問題

　　我國采取的是由法律規定破產主體資格的方式，農村集體經濟組織是否能夠進入破產程序，本質是立法在權衡利弊基礎上作出的一種制度性選擇，即要不要通過立法賦予農村集體經濟組織適用破產程序的資格。在明確農村集體經濟組織具有市場經濟主體地位的前提下，推動其更好融入市場經濟發展，將不可避免地面臨市場經營風險。通過立法賦予農村集體經濟組織破產資格，給予與其交往的其他市場主體(如金融機構等)穩定的心理預期和可遵循的制度保障，盡可能減少債務風險是必要的。

　　在通過立法賦予農村集體經濟組織破產主體資格的同時，需要明確農村集體經濟組織作為債務人，具有的承擔債務責任的財產范圍，這是農村集體經濟組織是否具備破產能力的關鍵。考慮到對外承擔民事責任的責任財產必須具有可執行性(財產及財產性權利可轉移)，集體所有的土地等資源性資產應當排除在集體經濟組織的責任財產范圍(這里指的是資源性資產的所有權，而在資源性資產上設立的用益物權，比如集體所有土地經營權則可以作為責任財產);非經營性資產具有公益性，關系集體成員的生活保障，也不應作為農村集體經濟組織的責任財產;除前述之外的經營性資產是符合農村集體經濟組織對外承擔民事責任要求的。綜上，農村集體經濟組織經營管理的經營性資產和資源性資產使用權，是其責任財產，以上述財產獨立承擔民事責任。

　　賦予農村集體經濟組織破產主體資格與農村集體經濟組織因破產而終止不能完全劃等號。從破產法的制度設計看，狹義的破產僅指破產清算程序，廣義的破產程序則包括破產清算、破產重整、破產和解。當農村集體經濟組織不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者明顯喪失清償能力時，可以規定適用破產法規定的重整、和解等破產程序，但不適用破產清算。

　　農村集體經濟組織成員資格

　　成員權利來源于成員資格，有資格才有權利，資格鎖定權利。確認集體經濟組織成員資格需要制定統一的原則及程序。實踐中，引起集體經濟組織成員資格變化的法律事實非常復雜，除新出生人口是原始取得，結婚遷入遷出、政策性移民、收養等是依法取得，還有在讀大學生、現役軍人、外嫁女未轉戶口、進城務工常住人口人戶分離、離異婦女遷回原村居住等各種情形。鑒于集體經濟組織成員資格的復雜性，立法確認認定原則需要有包容性，戶籍關系、土地承包關系、勞動貢獻、資本貢獻、不同時期的國家政策、歷史沿革、當地風俗習慣等，都是考量因素，同時給省級人大細化立法留出空間，具體個案則由農民集體經濟組織自主確認。

　　集體經濟組織成員資格是封閉還是有限開放、動態調整的，事關農村集體經濟組織未來發展走向。事實上，農村集體經濟組織成員資格的封閉格局正在被突破，目前9億農村集體經濟組織成員中，有1億多是從農村到城鎮務工或落戶的城鎮常住人口(可定義為與原集體經濟組織有歷史淵源的非農村戶籍人口)，城鄉人口流動使農村集體經濟組織成員資格已向非農村社區人員開放。人口城鄉流動、城鄉融合是必然趨勢，以后登記為城鎮常住人口的農村人口會越來越多。如果農村集體經濟組織長期封閉性管理，可能會抑制農村社會發展生機，立法時留出一定空間，允許地方探索創新，當然探索要穩妥，不能操之過急，不改變農村集體經濟組織基本特征是底線。

　　農村集體經濟組織經營范圍

　　關于經營范圍，2016年的《意見》列舉了五個方面：一是利用未承包到戶的集體“四荒”地、果園、養殖水面等資源，集中開發或者通過公開招投標等方式發展現代農業項目;二是利用生態環境和人文歷史等資源發展休閑農業和鄉村旅游;三是可在符合規劃前提下，探索利用閑置的各類房產設施、集體建設用地等，以自主開發、合資合作等方式發展相應產業;四是為農戶和各類農業經營主體提供產前產中產后農業生產性服務;五是整合利用集體積累資金、政府幫扶資金等，通過入股或者參股農業產業化龍頭企業、村與村合作、村企聯手共建、扶貧開發等形式發展集體經濟。

　　在村集體經濟實力較強的地方，應當允許其通過一二三產業融合等方式，拓展非農產業發展路徑。憲法賦予了農村集體經濟組織發展經濟的自主經營權，專門立法需要銜接。

　　農村集體經濟組織產權制度

　　發展新型農村集體經濟，明晰產權關系十分重要。

　　法人財產權與集體所有權。農村集體所有的生產資料屬農民集體所有，集體成員作為所有權主體，享有收益、決策、選擇管理者等權利。農村集體產權制度改革完成后，集體經濟組織取得法人資格從事民事活動，擁有了獨立的法人財產權。法人財產權與集體所有權是包容關系，還是重疊嵌套關系，權利行使上有什么聯系和區別，需要研究清楚，防止實踐中產生混亂。

　　村與組兩級法人財產權。村、組兩級集體經濟組織是兩級法人，還是一級法人?村、組如作為一個整體登記為一級法人，股權關系如何確定?如何防止產權“大鍋飯”或“平調”?國家投資形成的水利工程、基礎設施、脫貧攻堅形成的集體產權如何在村、組間明晰?產權“組有村治”如何管理協調?諸如此類，都是需要研究清楚的問題。目前，全國有39萬個組級集體經濟組織已在農業農村部門登記，主要集中在經濟發達地方及省情特殊的地方。有些登記為組級集體經濟特別法人，有其歷史延續性，但目前全國不具備條件的很多，沒有必要一刀切登記為一級法人。

　　股權結構。集體產權制度改革，經營性資產被量化為成員股份，為普通股。有些地方為擴大融資，吸收社會個人或法人股份，為投資股。普通股、投資股、集體股、法人股的股權結構及股權權能需要統一規定。

　　股權確認。集體成員股權是否固化，是農村集體經濟組織產權制度改革中的熱點，爭議較大。實踐中，股份按人或戶量化后，是長期固化不變，生不增、死不減?還是設置期限，期滿后可以進行動態調整?或者大穩定、小調整?立法機構、管理部門、專家學者及農村集體經濟組織成員對此認識差異很大，實踐中出現的“去世的人分紅，在世的人不分紅”等現實問題，需要深入研究后審慎規定。

　　股權流轉。包括繼承、買賣、贈予、退出、質押等方面。成員股權能不能向本集體經濟組織外流轉?非集體經濟組織成員的家庭成員能不能繼承?股份流轉、退出后能否再贖回等?這些都需要立法回答。

　　運行機制。堅持把憲法規定的農村集體所有制作為底線，把民法典規定的特別法人治理作為基本遵循，規范股東會、理事會、監事會運作及治理。改革后的集體經濟組織的正常運轉，必須建立在有效的治理結構和運行機制上，靠“人治”解決不了普遍性問題。

　　賦予農民更加充分的財產權益。確權、賦權是為了活權，讓股權保值增值。黨的二十大報告指出，“深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益。”發展農村集體經濟，最大的優勢是集體擁有土地等資源性資產。下一步農村土地制度改革的重點，是集體經營性建設用地制度和宅基地使用制度。農村集體產權制度改革如何釋放出制度紅利，解決改革后的發展問題，核心是要在如何搞活土地資源上做文章，真正賦予農民更充分的財產權益。農村集體經濟組織立法應緊緊抓住這個關鍵，理清思路，做出可行的制度安排。農村集體經濟發展的內生動力源問題解決好了，就有了發展的可持續性。

　　農村集體經濟組織與基層黨組織、村委會的關系

　　我國的鄉村治理，是在基層黨組織的領導下進行的，在整個組織體系中黨組織是領導核心，同時，要依法保障村委會的自治功能、村集體經濟組織的經濟治理功能。

　　村黨支部是黨在農村的最基層的組織，是本村各種組織和各項工作的領導核心。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，反映村民意見、要求并提出改進工作的建議。20世紀80年代后期，農村實行“政社分設”改革，鄉鎮及村兩級出現“三駕馬車”，職責不清，加重農民負擔，不得不作出調整。這次改革注意到了這個問題，2020年底，村黨組織書記通過法定程序擔任村集體經濟組織負責人的比例為85.1%。農村集體經濟組織法需要把成功的改革探索確認下來。與此同時，要對村干部“亦官亦商”的情況進行規范管理，避免村集體經濟演化為“干部經濟”，杜絕村干部侵占集體成員利益。

　　農村集體經濟組織法是鄉村振興法律制度體系中的支架性法律，是經濟組織專門法、市場主體法。借實施鄉村振興戰略的東風，把農村集體經濟組織架構、產權制度、發展路徑、治理結構、農民權益保障等制度設計好，立一部經得起歷史檢驗和農民群眾認可的法律，是光榮艱巨的任務。新中國成立后的生產資料所有制社會主義改造，奠定了農村集體所有制經濟的基礎;40年前的農村家庭承包責任制，成功探索出農村土地集體所有制的經營方式，激活了農村生產力;40年后農村生產力的再次大釋放，可能要從農民組織化程度提高和農村集體經濟組織融入市場經濟發端，這是農村集體所有制經濟有效實現形式的又一次重大探索。

　　(作者系中央農辦、農業農村部鄉村振興專家咨詢委員會委員)