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　　糧食安全是“國之大者”。習近平總書記對糧食安全深切牽掛，在不同場合反復強調“確保糧食安全的弦要始終繃得很緊很緊”，在黨的二十大報告中再次強調“全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責，牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田，深入實施種業振興行動，強化農業科技和裝備支撐，健全種糧農民收益保障機制和主產區利益補償機制，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。這些重要論述充分闡明了糧食安全在黨和國家事業發展全局中的重要地位。

　　糧食安全法治建設現狀

　　法治是糧食安全的重要保障。近年來，我國糧食安全法治建設步伐明顯加快，無論是糧食生產、加工、流通、儲備、消費等各環節，還是耕地、種子等糧食安全重要領域，都有一系列法律制度做支撐，糧食安全法治保障體系初步形成。

　　依法確立糧食安全戰略地位。《國家安全法》以法律形式確立了糧食安全在國家安全中的戰略地位，強調“國家健全糧食安全保障體系，保護和提高糧食綜合生產能力，完善糧食儲備制度、流通體系和市場調控機制，健全糧食安全預警制度，保障糧食供給和質量安全”。《農業法》設立了糧食安全專章，建立了耕地保護、糧食價格支持、糧食安全預警、中央和地方分級儲備調節制度、糧食保護價制度等。《鄉村振興促進法》明確規定國家實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的糧食安全戰略。

　　依法守護“藏糧于地”。制修訂《土地管理法》及其實施條例，完善土地用途管制、永久基本農田保護、農用地轉用審批等制度。制定《黑土地保護法》，將保護黑土地上升為國家意志，為保護“耕地中的大熊貓”筑牢法治屏障。制定《耕地占用稅法》《土壤污染防治法》和《基本農田保護條例》等法律法規，印發《農田建設管理辦法》《農田建設補助資金管理辦法》等部門規章，進一步強化耕地管理和保護。

　　依法促進“藏糧于技”。聚焦種子這個“農業芯片”，修訂《種子法》，建立實質性派生品種制度，擴大植物新品種權保護范圍和保護環節，完善侵權賠償制度，推動建立鼓勵和支持育種原始創新的制度體系，強化種業知識產權保護。制定《農業技術推廣法》《農業機械化促進法》和《農作物病蟲害防治條例》，強化科研開發和技術推廣使用等，促進提升糧食綜合生產能力。

　　依法保障“輔之以利”。著眼保護農業生產經營者權益、提高種糧積極性，制修訂《農村土地承包經營法》，保持農村土地承包關系穩定并長久不變，實行“三權分置”，讓糧食生產經營者吃下定心丸;新設土地經營權，推動流轉土地經營權的土地持續進行糧食生產。制修訂《農民專業合作社法》，扶持和培養農民專業合作社、家庭農場等從事糧食生產。

　　依法推動“輔之以義”。《糧食流通管理條例》和《地方黨委和政府領導班子及其成員糧食安全責任制規定》等，明確省級政府承擔本地區的糧食安全主體責任，由各級地方政府具體落實，壓緊壓實地方黨委政府責任。頒布《反食品浪費法》，將反對食品浪費從道德約束上升至法律層面，促進社會各界提高糧食安全意識，切實做到節糧于行。

　　糧食安全法治保障的不足

　　盡管現行糧食安全法律制度在守護國家糧食安全方面發揮了重要作用，但要想構建更高層次、更高質量、更有效率、更可持續的國家糧食安全保障體系，糧食安全法治建設方面還存在不少短板弱項。

　　缺乏基礎性法律。目前除《糧食流通管理條例》和《中央儲備糧管理條例》兩部專門性法規外，其他涉及糧食安全的規定大多散見于《國家安全法》《鄉村振興促進法》《農業法》《土地管理法》《種子法》《農產品質量安全法》《農業技術推廣法》等法律法規中，法律規范間相互齟齬、彼此矛盾的情況時有發生，亟需一部層級高的基礎性法律來統領。

　　立法存在空白。糧食安全方面的政策性文件很多，但很多制度舉措還未能轉化為法律制度。如在防止耕地“非農化”“非糧化”問題上，對于采取什么樣的“長牙齒”措施、耕地種植用途如何管控等，還沒有明確的法律制度，地方在沒有法律依據的情況下，很難抓落實。

　　制度剛性不夠。糧食安全領域很多法律條文都是原則性規定，可操作性不強，如《國家安全法》對糧食安全主要是倡導性、宣誓性規定，《農業法》對糧食安全也只進行了導向性規定，缺乏配套實施細則。部分法條實施效果不盡人意、威懾力不足。

　　執法監管不到位。農村土地用途監管以自然資源部門為主、農業農村部門為輔，但在耕地用途監管上缺乏相對明確的職能分工，加上過去農業農村部門執法力量薄弱，對耕地的監管效果欠佳。此外，農村集體經濟組織、村委會等作為土地所有權的代表主體，在耕地利用方面的話語權較弱，參與監督的依據和動力不足，監督作用未能有效發揮。

　　健全糧食安全法治保障體系

　　貫徹落實黨的二十大精神，全方位夯實糧食安全根基，需要更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，健全糧食安全法治保障體系，依法守護“國之大者”。

　　夯實糧食安全法律制度根基。推動《糧食安全保障法》盡快出臺，發揮其作為糧食安全保障基本法和龍頭法的作用，對現行法律法規進行系統梳理和協調統籌。推進糧食安全黨政同責、耕地質量保護和種植用途管控、加強糧食作物育種創新、完善種糧農民收益保障和主產區利益補償機制等入法入規，填補立法空白。結合新制修訂法律法規情況，及時修改完善糧食安全配套制度，推動修訂植物新品種保護條例，完善轉基因產業化應用法規制度，指導地方開展“小切口”特色立法，全方位完善糧食安全法律制度體系。

　　加強糧食安全領域執法監管。建強農業綜合行政執法隊伍，完善執法制度，加大培訓力度，加強裝備配備，提升隊伍整體素質能力，為強化糧食安全監管提供人才支撐。突出執法服務“兩個要害”，強化種業知識產權保護，加強生物育種產業化試點監管，嚴厲打擊假冒偽劣、套牌侵權等種業違法行為;堅持最嚴格的耕地保護制度，深入清理整治大棚房、違建別墅、亂占耕地建房，防止將永久基本農田轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地，嚴格管控一般耕地轉為其他農用地，堅決遏制耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”。統籌重大專項執法和日常監管執法，加大農資質量、植物檢疫、農產品質量安全等領域執法力度，為糧食安全提供全方位執法保障。

　　壓實糧食安全各方主體責任。加強對糧食安全省長責任制和地方政府糧食安全主體責任落實情況的考核，健全主產區、主銷區、產銷平衡區保面積、保產量考核機制，明確考核指標、考核方式等具體要求。明確農村集體經濟組織和村委會作為所有權人代表的責任，規定其在為農業生產主體提供服務保障的同時，對其耕地利用行為予以監督，為其參與監督提供法律依據。強化糧食收購主體、儲存主體、運輸主體、加工主體等糧食生產經營者的義務，以負面清單形式劃定生產經營活動的“禁區”和“紅線”，按照嚴重程度對違法行為設定相應法律責任。

　　凝聚守護糧食安全共識力量。利用中國農民豐收節、國家憲法日等重要時間節點，廣泛宣傳《種子法》《土地管理法》等法律制度，用群眾聽得懂的語言來闡釋法言法語，充分發揮農村學法用法示范戶、鄉村法律明白人的帶頭作用，推動干部群眾自覺尊法學法守法用法。用好用活新媒體新技術，在群眾常看常用的媒體平臺上制播糧食安全普法短視頻，開展直播帶“法”、有獎競答等活動，擴大糧食安全普法覆蓋面和影響力，提高全社會對糧食安全重要性的認識。

　　[作者單位：中國地質大學(北京)土地科學技術學院]