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　　糧食安全是“國之大者”，這是基于糧食戰略價值作出的重大判斷。黨的十八大以來，黨中央圍繞打牢“中國飯碗”底座，出臺了一系列鞏固糧食生產根基的舉措，實行糧食安全黨政同責、建設高標準農田、落實糧食種植面積。糧食綜合生產能力不斷提高，供給保障能力明顯增強，特別是連續多年產量保持在1.3萬億斤以上。同時，由于強烈依賴自然環境，決定了糧食生產的天然弱質性，易受光照、水源、土地等自然條件，以及洪澇、干旱等自然災害的影響。從世界范圍看，糧食受自然環境制約，“靠天吃飯”問題難以從根本上解決。為此，黨的二十大報告提出，“全方位夯實糧食安全根基”。

　　“全方位夯實糧食安全根基”的內涵

　　黨的二十大報告使用“全方位”“根基”，這是中央文件在糧食領域的新提法。“全方位”是方式方法，體現出中央對糧食安全的新思考和再部署;“根基”是重要性，有根底和基礎的涵義，比“基礎”更實更牢固。只有做到“全方位”，才能夯實“根基”。從國際發展經驗看，現代化大國都很好地解決了糧食問題。要把我國全面建成社會主義現代化強國，必須要處理好糧食安全，這是建設中國式現代化的必然要求。

　　“全方位”是在更高水平、更深層次的拓展。目前糧食安全還難言完全過關，依然面臨一些問題挑戰，既有工業農業收入差距以及糧食作物和經濟作物比較效益差距，帶來的耕地非糧化、農民種糧積極性問題，也有澇旱、臺風等自然災害多發頻發加劇糧食供給的不確定性問題。“全方位”則具有全面、完整、系統的涵義，體現出未來對保障糧食安全有著更高標準，也有著更多支持。“全方位”是新時代統籌發展與穩定、風險與安全、糧食與其他產業，以及應對國際形勢變幻動蕩提出的新要求，是在更高水平、更高層次保障糧食安全，也是全面系統準確把握我國糧食安全主動權的戰略部署和政策導向。

　　“全方位”有別于全領域、全過程、全環節。全領域、全過程、全環節側重自身內部，“全方位”不僅包括內部強筋壯骨，也包括外部的鼎力相助、雪中送炭。從以往出現的糧食安全波折看，問題往往不是來自糧食本身，而是來自糧食外部。比如1972-1974年，石油危機引發全球糧食危機(漲幅153%);2000-2004年，伊拉克戰爭引發糧食危機(漲幅75%);特別是2022年俄烏沖突爆發后，由于全球糧食貿易體系不暢，一方面烏克蘭糧食庫存嚴重積壓，另一方面是國際糧價猛漲，2022年3月糧農組織谷物價格指數平均為170.1點，創該指數1990年編制以來最高紀錄。不難看出，雖然糧食供給沒有減少，但在戰爭、油價等背后的政治局勢、戰爭沖突和公共事件助長了糧食市場波動。因此，夯實糧食安全不能僅僅著眼糧食本身，要從更大范圍、更寬視角、更大格局上支持發展糧食。

　　未來全方位夯實糧食安全根基的著力點

　　對于“全方位”的內涵，不同維度理解略有差異。從生產要素角度看，可分解為對耕地、技術、資本、勞動力等支持;從糧食環節看，可分解為對糧食生產、流通、加工、儲備、貿易等支持;從主體看，可分解為農戶、產區政府這兩個種糧抓糧主體的支持。相對而言，對兩個主體的支持界限清晰、易識別。為加快實現全方位夯實糧食安全根基，采取系統性的“紅政策”調動農民種糧、地方抓糧積極性，采取超常規的黑科技手段突破資源技術約束，提高單產、做強產業鏈。

　　調動地方抓糧積極性

　　減少糧食主產區地方配套。建議調整分攤比例，進一步提高對糧食主產區的中央財政承擔比例，特別是取消產糧大縣的配套。構建糧食作物物化成本保險、完全成本保險、種植收入保險等多層次保險產品體系，鼓勵保險公司開發不同模式的商業保險。積極支持主產區通過整合涉農資金、發行政府債券、充分利用新增耕地調劑收益和土地出讓收益等方式，拓寬籌資渠道，增加高標準農田建設投入。綜合考慮可用財力以及全國農田基本建設任務量等因素，進一步加強高標準農田建設資金保障。

　　進一步加大財政轉移支付力度。調動地方抓糧積極性還需要解決主產區經濟社會高質量發展問題。目前的產糧大縣獎勵政策，有效補充了主產區基本運行支出，需要繼續實施。考慮到主產區財力匱乏，推動發展能力后勁不足，急需加大支持力度。建議中央進一步加大一般性財政轉移支付力度，全面保障糧食主產區的基本支出和基本運行，使主產區特別是產糧大縣的人均財力達到全國平均水平。建立主銷區向主產區財政轉移的發展性補償機制，主要用于推動主產區搞好糧食生產經營，增強縣域經濟實力，讓產糧大縣產糧越多、貢獻越多、實惠也越多，一心一意抓糧增產，在加快經濟轉型、邁向現代化征程中同步發展。同時，每年在人民大會堂表彰突出貢獻的產糧大縣、種糧大戶，增強抓糧種糧的政治榮譽感。

　　做大做強現代工業和全產業鏈。加大對糧食加工業的支持力度，發揮加工企業“火車頭”作用。加強糧食精深加工制品技術及裝備研發，完善糧食制品技術創新體系。以加工帶動生產和銷售，以創新推動產業鏈升級，以文化引領科技創新和品牌培育。不斷挖掘、豐富、發展和宣揚糧食文化與價值，按照“吃干榨凈”思路，做大做強國產糧食精深加工和副產品綜合開發利用，促進產業鏈縱向延伸、橫向拓展、整體升級，形成“一粒糧食、多種產品、綜合效益”的多元化結構。

　　調動農民種糧積極性

　　擴大主產區的糧食作物生產者補貼。探索實行耕地輪作試點是中央作出的一項重大部署，也是農村改革的一項重大政治任務。建議結合國家戰略性農業結構調整需要、主要糧食品種供求狀況，以及國際糧食貿易形勢變化等情況，在主產區逐步擴大輪作規模和試點區域。對于適合輪作的糧食作物，增設生產者補貼，示范推廣輪作模式和綠色高效生產方式。同時，及時公布糧食支持政策，釋放明確信號，穩定農民預期。

　　完善農業科技創新與技術推廣服務。實現糧食產業的全面振興以及科技的自立自強，關鍵在于科技創新，根本出路也在于科技創新。加強基層農技人才隊伍建設，借鑒先前的大學生支教模式，實施大學生服務基層農技部門的特崗行動計劃，吸引更多科技人才到基層工作和服務。建立基層農技人才培訓晉升長效機制，鼓勵農技人員參加繼續教育和學歷教育，實施農技人員定期知識更新輪訓計劃，通過培訓提升，保持基層農技人才隊伍持續穩定發展。

　　加快推進糧食完全成本保險和種植收入保險。為助力提升種糧積極性，服務保障國家糧食供應安全，加快總結經驗、擴大覆蓋范圍，建議在鄉村振興戰略中，對糧食優先發展、優先支持，在產糧大縣全面推開完全成本保險和收入保險。考慮從補貼著手，使補貼隱性化，確保補貼與直接生產者掛鉤，根據種植大戶需求、政策支持效果和WTO要求，建立制度化技術補貼政策，用于統防統治、深耕深松、黑土地保護等方面。探索種植氣象指數保險試點，為糧食生產提供更高水平的風險保障。對于農業受災減損認定，要吸納農技部門、社會第三方加入，增強測產結果公信力。

　　創新價格工具，利用期貨規避價格風險。主動對接大連、鄭州商品交易所，引入“保險+期貨”模式試點，然后逐步實行“保險+期貨+N”的模式，通過匯集產業鏈上下游力量，穩定保費來源，共同促進農民保收增收。地方農業部門聘請期貨、金融、保險領域的專家來培養合作社、大戶和經紀人，“面對面、手把手”講授期貨流程及模式，培養一批掌握期貨知識和具備應用能力的本地人才。推動地方設立糧食期貨交割庫，輻射帶動產區糧食銷售。

　　(作者單位：中國農業科學院農業經濟與發展研究所)