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農民合作社開展信用合作路徑探究
時間:2024-04-18 13:57:51 來源:農村工作通訊 作者:譚智心 李文婧 字號:【

  農民合作社開展信用合作是為解決合作社社員生產資金需求而在社員之間開展的資金互助活動。2008年黨的十七屆三中全會首次提出“允許有條件的農民專業合作社開展信用合作”,2009年“農民專業合作社開展信用合作試點”首次寫入中央一號文件,隨后2012年-2017年、2021年中央一號文件對此均有涉及。由于農民專業合作社法沒有明確合作社開展信用合作的法律地位,加之金融監管時有缺位,基層實踐過程中風險隱患頻發,損害了人民群眾利益,擾亂了正常社會秩序。

  近期,筆者赴河南、安徽等地就農民合作社開展信用合作情況進行了專題調研。據了解,各地開展信用合作業務的農民合作社數量總體在逐年減少,相關業務部門也反映,合作社開展信用合作“難識別”“難控制”“難監管”,究其原因:一是嚴格按照“堅持社員制、封閉性原則,不吸儲放貸,不支付固定回報,不對外投資,不以盈利為目的”等制度規范來開展的合作社內部信用合作缺乏激勵機制;二是現有開展信用合作的農民合作社,其內控制度和監管機制不健全,具有較大風險隱患;三是合作社及社員的資金需求通過正規金融渠道的可得性逐漸增強;四是合作社開展信用合作業務的外部監管環境趨緊。所以,對于農民合作社開展信用合作,建議從嚴從緊、謹慎對待,相關部門要落實職能分工,在保障人民群眾財產安全的前提下,嚴格規范、管理和整頓相關業務行為。同時,加大針對農民合作社及社員的金融支持和創新力度,疏堵結合,穩妥解決農民合作社及社員的資金需求問題。

  資金流向

  應回歸普通社員生產需求

  農民合作社開展信用合作制度設計的初衷是為解決合作社社員生產過程中的資金需求,既包括購買農資和收購農產品時所需的流動資金,也包括設備購置、資產投資等擴大再生產所需的固定資金,業務目標是調劑社員資金余缺、服務社員生產。然而,在實踐過程中,合作社開展信用合作業務除按照“封閉性、社員制”原則正常使用資金的情況外,還存在以下幾個方面的資金流向:一是資金主要用于合作社核心社員。由于有些農民合作社理事長或核心社員在合作社中占股較大,從實際控制權看,合作社實質上屬于理事長或核心社員所有,信用合作資金主要由理事長或核心社員使用,表面看資金是用于社員發展生產,但實質還是服務少數有話語權的社員,沒有體現普惠原則,而且資金長期由少數社員使用和占有,風險過于集中,隱患較大。二是資金使用與生產脫鉤。有的農民合作社對信用合作資金的使用缺乏有效監管,社員借出資金后,沒有用于事先承諾的農業生產經營活動,而是用于自身消費或黃賭毒等非法活動,合作社對此全然不知,外部監管也處于缺位狀態,風險較大。三是資金使用突破了社員范圍。由于農民合作社入社門檻較低,有些合作社將“封閉性、社員制”原則進行了泛化,不論是否從事農業生產、是否與合作社發生業務往來,只要想從合作社存入或者貸出資金,當場填表加入合作社成為社員即可,違背了合作社法中吸收社員的組織原則。這類合作社也是出現資金風險和開展整頓的重要類型。綜上,相關部門要加大對農民合作社開展信用合作業務的指導和規范,加大培訓與宣傳力度。同時,加大風險排查與規范整頓,嚴格落實監管責任,引導合作社內部信用合作業務回歸初心使命。

  內部運作和風險防控機制

  亟待健全

  2017年修訂的農民專業合作社法中并沒有對合作社開展信用合作作出法律規范,目前各地農民合作社開展此項業務的政策依據來自相關年份的中央一號文件,中央層面沒有專門針對合作社開展此項業務出臺相關政策。從業務開展實踐看,存在著激勵機制不健全和內控能力不足等問題。

  一方面,合作社開展信用合作業務的激勵不足。嚴格按照中央文件要求“社員制、封閉性、不吸儲放貸,不支付固定回報,不對外投資,不以盈利為目的”進行的合作社內部信用合作業務,具有很強的公益屬性,需要合作社理事長具有較強的奉獻精神與控制能力,這種僅僅局限在成員內部的合作社信用合作業務,其應用范圍具有一定的局限性,僅能用來滿足合作社社員小規模、急需、零散的生產資金需求。“不支付固定回報、不以盈利為目的”,意味著合作社開展信用合作無法籌集到足夠多的資金,從而難以有效滿足大部分社員需求;而“社員制、封閉性”原則下,如果合作社社員從事高度同質化的生產經營活動,則對資金的需求往往在時間上具有高度一致性,難以發揮錯峰調劑資金余缺的作用。此種情況下,合作社開展信用合作業務必然存在著突破規則限定的沖動,從目前全國各地實踐看,開展此項業務的農民合作社均給社員承諾了給予一定的利息收益。

  另一方面,合作社內部風險控制能力有限。在我國現階段,合作社理事長及管理人員的能力素質還難以完全滿足開展信用合作業務的能力要求,對于風險全過程的監管能力不足。有的合作社依靠“能人”管理,資金籌集、貸款發放、盈余分配等事項均由理事長或大股東決定,普通成員難以參與決策;有的合作社名義上限定在成員內部,但吸收社員時不設條件、不履行程序,實際上是隨到隨入社,使限于成員內部的要求被輕易繞過;還有部分合作社沒有建立健全信用合作內部風險、壞賬風險、擠兌風險等防控措施,對于風險金、備付金提取比例也差異較大。綜上,當前我國農民合作社開展信用合作的制度設計,較難有效兼顧效率與公平,現階段農民合作社開展此項業務既面臨突破現有規則的沖動,也存在著資金出現違規風險的隱患。

  外部監管機制亟待完善

  當前,我國農民合作社開展信用合作業務仍處于探索階段,由于相關法律法規對合作社開展信用合作的監管職責沒有明確規定,登記部門、指導部門、監管部門各不相同,各部門對合作社開展信用合作監管缺乏一定的積極性,突出表現在:一方面,相關部門對合作社開展信用合作業務責任劃分不清。農民合作社開展信用合作屬于金融業務,理應由金融監管部門進行監管。農業農村部門作為農民合作社的業務主管部門,有對合作社內部開展信用合作的指導責任。市場監督管理局作為農民合作社的注冊登記部門,在合作社及相關業務范圍的準入上,也應承擔相應責任。然而,當合作社出現違規問題后,相關部門對責任的認定存在一定分歧。另一方面,農民合作社開展信用合作業務的過程缺乏監管。據了解,合作社取得開展信用合作業務的資質后,難以對社員的借貸行為及資金流向進行有效監管。金融監管部門普遍反映,由于缺乏手段和能力限制,監管部門往往只對納入試點的農民合作社開展信用合作業務進行監管,而對于其他合作社開展此項業務則采取放任態度。農業農村部門沒有金融監管職責,對于出現資金風險的農民合作社也只是從業務上進行指導和勸誡,缺乏有效的防范金融風險執行手段。所以,當合作社開展信用合作業務過程中出現風險時,外部指導和監管部門難以有效統一認識,防患于未然。綜上,農民合作社開展信用合作業務,仍然需要金融監管、農業農村、市場監督等相關部門從頂層設計上加大溝通協調力度,有必要針對此項業務出臺相關政策文件,落實開展此項業務的事前準入、事中指導與事后監管責任,特別是要完善和加強業務開展過程中的風險監測與預警機制,落實業務開展過程中的監管主體和監管責任,將風險防范落到實處。

  信用合作業務可結合各地

  金融支農環境適度創新

  在當前全國推動鄉村全面振興和建設農業強國的大背景下,農民合作社作為發展規模經營、推動產業轉型升級、帶動小農戶與現代農業有機銜接的重要組織力量,日益成為金融部門重點支持的發展對象。合作社內部是否需要發展信用合作,以及怎樣發展信用合作,要與各地金融支農的步伐與節奏相協調。一方面,從合作社及社員的金融可得性角度,科學判斷合作社內部是否需要開展信用合作業務來滿足社員的資金需求。對于金融支農環境較好的地區,建議不推崇合作社內部開展信用合作的方式,鼓勵金融機構創新金融產品和業務模式,通過正規金融手段滿足合作社及社員融資需求。對于正規金融供給不足的地區,建議重點支持和監督起產業帶頭作用的農民合作社,以產業鏈金融為支撐,發展內部信用合作,防范可能出現的金融風險。另一方面,鼓勵基于合作社內部信用合作的金融支農創新。針對當前農民合作社開展信用合作面臨的內部激勵與風險控制問題,鼓勵通過合理的制度設計,創新金融業務模式,引入外部資金或專業金融機構,彌補現有制度設計的不足。例如探索開展“社員股金+銀行資金”“財政資金+合作股金+銀行資金”“合作股金+農擔資金+銀行資金”等金融模式創新,解決合作社開展信用合作資金量小、無專業金融機構參與、社員需求難以滿足等突出問題。綜上,針對農民合作社及其社員的金融供給,要將其放到金融支持農業強國和鄉村振興的歷史大背景下統籌考慮,通過金融產品與業務模式創新,有效發揮信用合作金的基礎作用,在利用合規、用途可控、監管有效的前提下,合理滿足合作社及其社員等農業經營主體的資金需求。

  (作者單位:農業農村部農村經濟研究中心)

責任編輯:蔡薇萍
    
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