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　　近些年來，農村土地生產條件改善提升了土地內在價值，農村土地要素稀缺導致土地流轉價格容易上漲，土地用途轉變的不合理預期及行為引致流轉價格虛高。農村土地流轉價格高、流轉費用不合理上漲已影響了農業生產與收益。2024年中央一號文件和黨的二十屆三中全會《決定》都提出要健全農村土地流轉價格形成機制。應在市場形成流轉價格機制基礎上，建立土地流轉價格調節指導機制，以健全土地流轉價格形成機制。同時，應完善農村土地流轉供給機制，改善土地供給質量與服務，規范土地流轉需求與使用機制，嚴格管理土地流轉的不合理需求及使用。

　　土地流轉價格高、上漲快影響了農業生產和收益

　　近些年來，我國土地流轉面積增長、流轉價格上漲，曾經土地流轉較少情況下隱性的土地成本逐漸顯性化，影響著農業生產與收益。

　　據《中國農村政策與改革統計年報(2022年)》，截至2022年，我國農村家庭承包耕地土地經營權流轉(以下簡稱土地流轉，含出租、入股，不含轉讓、互換)總面積5.76億畝，占全國家庭承包經營耕地面積的36.73%;流轉出承包耕地的農戶數7681.47萬戶，占家庭承包經營總戶數的34.8%。并且，筆者調研觀察到，越是農業生產條件較好、適合規模化種植的土地，越是糧食主產區、農業主產區，土地流轉比例普遍越高，比如，筆者調研到的安徽省淮南市2023年土地流轉率為59.5%。

　　土地成本高影響農業收益，農業生產經營賺錢難。糧食產業本就是弱質產業、薄利行業。2017-2019年，我國三種糧食每畝平均凈利潤都是負的，2020年之后才轉負為正，但也僅一兩百元，普遍低于土地流轉費用。據《全國農產品成本收益資料匯編2023》數據顯示，2022年，我國三種糧食每畝平均土地成本(含流轉地租金、自營地折租，單季)280.09元，比上年上漲8.76%、比2017年上漲29.92%，占總成本1252.71元的22.36%，占總產值1442.01元的19.42%，比畝均凈利潤(去除土地成本后)189.30元還高90.79元。農業生產條件較好的農業主產區，土地流轉價格較高。淮南市近兩年新流轉的土地流轉費用一般600~800元/畝(雙季)，水利條件好的800~1000元/畝(雙季)，該市種糧大戶楊金培流轉入460多畝土地，流轉價格500元/畝，去年種小麥畝均單季土地流轉費用250元，占總生產成本835元的29.94%;新疆伊寧縣上拜什溫村因玉米制種企業進入而抬高的土地流轉價格高達1500元/畝，海南三亞市、云南元謀縣等一些南繁育種基地的年畝均土地流轉費用更是高達三四千元，科研人員頗感無奈。

　　農村土地流轉價格高、上漲快的原因分析

　　土地要素相對稀缺導致流轉價格容易上漲

　　我國人多地少，土地資源相對稀缺，土地與勞動力等生產要素很不匹配。據農業農村部政策與改革司數據顯示，2022年，我國從事農業(第一產業)的勞動力高達2億人，勞均使用的集體所有的耕地面積為8.7畝，勞均耕地資源不僅低于美國等土地資源富裕的國家，也低于日本等土地資源相對匱乏的國家。農村土地是特殊的稀缺資源，總面積基本穩定，可供流轉的土地供給相對有限，供給彈性較小。2022年，農村家庭承包土地經營權流轉面積、流轉出的戶數占比均超過1/3，占比已不小;土地經營權可流轉面積已呈現下降趨勢，2011年至2020年，全國農村家庭承包土地經營權年均新增流轉面積約3250萬畝，2020年至2022年年均新增下降至2200萬畝。我國農村的土地與勞動力、資本等要素不盡匹配，農村中產業發展相對不足，勞動力就業機會少、相對過剩，投資機會少、渠道少，依靠土地生產、就業、謀生、投資是傳統方式，流轉土地的需求較大，土地流轉呈現供不應求狀態。一些有實力的新型農業經營主體、工商資本對土地流轉的規模化需求大，進一步加劇供不應求。在一定區域內、局部市場上，可供流轉的土地有限、成規模的更是有限，供給彈性更小，導致土地流轉價格容易上漲，這是土地流轉費用容易出現不合理上漲背后的供求因素。例如南方某鄉鎮人口2.6萬人、耕地2.6萬畝，人均僅1畝耕地，鎮上干部反映，完全按市場競爭流轉，租金溢價嚴重，有的一畝一千多，種糧大戶承受不了，競爭不過工商資本。

　　土地用途轉變的不合理預期與行為易引致土地流轉價格虛高

　　一些經營者或工商資本對土地流轉后“非糧化”甚至“非農化”的不合理預期及行為會誘導土地流轉費用超過合理價格，市場機制失靈，正常的糧食和農業生產受到影響。上例列舉的鄉鎮有干部講，鄰近鎮的田不比這里好，但租金卻高達每畝1300元，而規定不允許“非糧化”，工商資本靠種田(糧)不掙錢，承包戶先是高興后是失望。土地流轉收益預期升高，流轉后農業收益一旦彌補不了虛高的土地流轉價格，往往會發生轉入土地的經營者“跑路”情況，影響農業生產及多方利益。流轉土地種植非糧食作物占比較高與流轉價格普遍較高存在密切關系。個別經營者想著打“非糧化”甚至“非農化”的主意流轉土地，真正高價轉入土地后，受耕地用途所限，靠種糧又難以支付流轉費用，最終流轉各方都難受益。

　　農村土地流轉價格的歷史形態與調節指導經驗

　　分成制與定額制是土地價格歷史形態的主要方式，當今主要采用定額方式

　　歷史上農村土地價格的形式主要有分成制(或稱分益制)和定額制兩種。有學者考證分析，分成制曾是西漢以來主要的租佃制形式，且從西漢開始到民國時期，前后兩千多年，凡是采取分益租制的佃約大多是對半均分，明清時期，分益租制逐漸演變成定額租制。當代的農村土地流轉價格形式極少采用分成方式，普遍都采取定額方式，這主要是因為農業生產越來越精細復雜，資本和勞動投入增多且不易衡量，多數土地轉出戶離土離鄉，分成不易實行，而定額好說省事，交易成本小。實踐中，既有實物定額，一般以一定數量的谷物為土地流轉價格，支付時往往折算為貨幣，也有貨幣定額，即直接以一定貨幣作為土地流轉價格。

　　分成制的思路可以用于調節指導土地流轉價格

　　無論是實物定額還是貨幣定額，土地流轉價格或費用都是農業生產成本的一部分，都占農業產值的一定比例，都與農業收益密不可分。土地流轉價格過高、費用不合理上漲實質上是土地流轉費用占總成本的比例過高、占農業產值的比例過高、與農業收益比值不合理。因此，調節、指導土地流轉價格應對標土地生產成本、產值、收益，土地流轉指導價應以這三者為錨。歷史上的分成制思路可以用于調節指導當前的土地流轉價格。也就是，合理的土地流轉價格或費用應處于農業生產成本、產值的一定范圍內，與收益形成合理比值。歷史上的對半分成在目前看來顯然是太高了，古代的農業產出對土地這一生產要素的依賴性強，而當代的農業需要更多的種子、化肥、農藥、機械、技術、水利、資本等外部要素投入，對土地的依賴相對減弱，因而，土地流轉價格或費用的占比也應相應逐步降低。

　　土地流轉價格受調節指導的歷史經驗

　　我們黨在減少農業的土地生產成本和農業生產者的土地費用上有歷史經驗。抗日戰爭時期，在一些解放區推行“二五減租”，即減租25%，戰前一般實行對半分成制，“二五減租”后，最高地租額不得超過土地正產物的37.5%，這對土地價格的硬性上限約束促進了農業的生產發展。

　　健全土地流轉價格

　　形成機制的探討

　　土地流轉費用一頭是承包戶的財產性收入，另一頭是農業生產經營主體的土地成本，事關農業穩定發展與農民穩步增收，需要保持合理的土地流轉費用，穩定農業生產經營收益與預期。健全土地流轉價格形成機制不是一個容易破解的問題，本文嘗試對此問題提出一條思路與幾點建議。

　　在市場形成流轉價格機制基礎上，建立土地流轉價格調節指導機制

　　農村土地流轉價格形成機制并非有與無的問題，而是健全與否的問題。實際上，土地流轉價格形成機制已經存在，即市場形成土地流轉價格機制，土地流轉的供求雙方在市場上以協商議價、公開競價等方式決定價格。《農村土地承包法》規定，土地經營權流轉的價款，應當由當事人雙方協商確定;《農村土地經營權流轉管理辦法》規定，土地經營權流轉的方式、期限、價款和具體條件，由流轉雙方平等協商確定。這表明，農村土地流轉是由市場形成價格，流轉雙方以外的主體不多干預。

　　一些地方已經意識到土地流轉價格高、上漲快的問題，但一般也都缺乏有效辦法。而針對農村土地這種特殊稀缺資源、基本恒定的生產要素、特殊“商品”，以及土地流轉價格對糧食及其他農產品價格的傳導效應，在農村土地流轉價格過高、上漲過快的不合理情況下，應對土地流轉價格進行干預，將土地流轉價格作為《農村土地經營權流轉管理辦法》的管理規范內容，進行價格調節指導。除了保障農民利益外，國家長期投入農田基礎設施建設改善農業生產條件，目的在于保障農業生產和農產品供應的公共利益，而當農業生產因土地流轉價格過高而受到影響時，國家因公共利益目的、因長期投入原因，可以對土地流轉價格進行調節指導，以平衡公共利益和參與主體利益。

　　黨的二十屆三中全會《決定》指出，“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”“完善承包地經營權流轉價格形成機制”。現有的市場形成價格的機制需要健全，健全的關鍵是在市場形成流轉價格的基礎上，建立土地流轉價格調節指導機制，防止市場失靈，防止流轉費用不合理上漲。健全土地流轉價格形成機制不是要改變市場形成價格的機制，改為政府和農村集體定價，不能違背市場規律、拋棄市場機制。杭州市太陽鎮干部講述，2020年高標準農田建好后，外來工商資本出價每畝800-900元流轉，價格差點抬上來，鎮政府擔心資本運行后破產跑路，為了讓流轉價格可持續，鎮政府與幾個村集體開會討論二三十次，爭取既不缺位、又不越位，既市場化運行、又價格合理，鎮政府指導村集體統一流轉，集體以500~600元/畝統一流轉過來，再在流轉平臺以600~700元/畝出租，中間100元/畝用于農田基礎設施建設與生產服務。

　　《農村土地經營權流轉管理辦法》規定，縣級以上地方人民政府農業農村主管(農村經營管理)部門應當加強對鄉(鎮)人民政府農村土地承包管理部門工作的指導。鄉(鎮)人民政府農村土地承包管理部門應當依法開展土地經營權流轉的指導和管理工作。今后可明確將土地流轉價格調節指導作為地方政府開展土地經營權流轉的指導和管理工作的內容。可以由農業農村、發展改革(價格管理)、自然資源、統計等部門一起，綜合土地生產條件、農業生產用途、生產成本收益、地理區位等因素，綜合平衡土地流轉雙方利益與公共利益，采用價格調節指導方式，聯合確定合理的土地流轉調節指導價格，積極探索農村土地流轉價格評估機制。

　　農村土地既有農業生產屬性也有資產屬性，土地流轉價格應主要以農業生產屬性來衡量，不能脫離農業生產屬性而主要以資產屬性來形成價格。土地流轉價格或費用占農業生產成本或產值的比例多少為合適，這是個難以給出確定答案的問題，但有個上限卻是應該規范指導的。如前所述，農業對土地要素的依賴在逐漸減輕，土地要素的價格或費用的分成或占比上限也應逐漸減小，呈下降趨勢。土地流轉價格上限具體設置為多少應由相關管理部門進行綜合系統的專業測算，各地農業生產情況不同，可以因地制宜根據不同地類、用途調整指導價。如果僅以2022年三種糧食平均土地成本占總成本的22.36%、占總產值的19.42%來簡單推定，本文初步提出一個設想，未來農村土地流轉用于種植糧食的調節指導價格上限應是不得高于農業生產成本的1/4、農業產值的1/5。太陽鎮太陽村陳元生等種糧大戶以每年600元/畝的價格租地，一季租金300元，占單季產值約2000元的15%，這一比例還較為合理，如果租金高到一些工商資本出價的800元以上，則土地成本占產值比重超過4成，這顯然是單靠種糧無法承受的。

　　健全農村土地流轉供給機制，改善土地供給質量與服務

　　《農村土地承包法》規定，承包方可以自主決定依法向他人流轉土地經營權。法律保護了承包戶土地流轉的自主權利和獨立性，但這并不意味著作為土地發包方的農村集體經濟組織在土地流轉中無所作為。農村中可供流轉的土地在供給上還存在一些問題，比如，地塊分散、細碎、不平整，可供流轉土地的規模化程度差，供求信息不對稱、供求雙方缺乏信任，承包農戶多帶來的談判成本、交易成本高，等等。隨著高標準農田建設等土地生產條件的改進，應健全農村土地流轉供給機制，在國家、地方政府和社會支持下，像太陽鎮太陽村一樣，農村集體經濟組織在農村土地流轉中可以積極有為，充分發揮農民集體所有土地的優勢，依靠農田建設和交易服務等提高流轉土地的價值、降低其使用成本，平整改良土地，在承包方農戶自愿并授權情況下適度規模流轉土地，統一組織做好農田基礎設施維護，改善農業生產基本條件，為流轉雙方提供交易服務并監督雙方依法履約，為流轉后的土地經營者提供灌溉、農機、農技等服務，且可以依服務內容適當收取不屬于土地流轉價格之內的管理服務費。

　　健全土地流轉需求與使用機制，嚴格管理土地流轉的不合理需求及使用

　　防止土地流轉費用不合理上漲必須管理土地流轉的不合理需求及用途轉變。國家近幾年已經加強了對“非農化”“非糧化”的管理力度，但不合理使用依然存在。太陽鎮為此要求土地流轉中轉入方必須具備農業生產條件并實際從事農業生產活動。60歲的老農民章佳良一家憑借其具有的農機、烘干機、冷藏庫等生產條件流轉到800畝土地，進行水稻、蛙、甲魚、鴨等綜合種養及加工。因此，應健全土地流轉需求與使用機制，減輕土地費用不合理上漲“虛火”，進一步加強對流轉土地的“非農化”“非糧化”管理和宣傳，應將有關法律法規和政策規定明確列入土地流轉信息發布、合同簽訂、社會資本流轉土地資格審查和項目審核。應進一步健全土地經營權流轉市場或者農村產權交易市場的交易機制，改進簡單的價高者得的交易規則，集體和承包戶在選擇土地流轉對象時還要綜合考慮其農業生產經驗、農機設備等生產資料、土地利用計劃等，有權利、有責任與政府主管部門共同監督流轉對象合法合規合理使用土地。

　　(作者系國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長、研究員)