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　　黨的二十大報(bào)告明確要求“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”。這為推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革指明了方向，對(duì)促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕具有重要的指導(dǎo)意義。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)全面深化農(nóng)村改革，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革取得重大進(jìn)展。2018年底，青海省西寧市全面完成農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，為進(jìn)一步加快承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)奠定了良好基礎(chǔ)。

　　土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及特點(diǎn)

　　西寧市轄兩縣五區(qū)，共50個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、10個(gè)涉農(nóng)街道辦事處，917個(gè)行政村，農(nóng)業(yè)總戶數(shù)26.9萬(wàn)戶，鄉(xiāng)村人口109.47萬(wàn)人。全市耕地面積215.88萬(wàn)畝，其中承包經(jīng)營(yíng)耕地面積212.68萬(wàn)畝，機(jī)動(dòng)地面積3.2萬(wàn)畝。通過(guò)調(diào)研，總結(jié)出西寧市農(nóng)村承包地土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主要有以下特點(diǎn)：

　　土地流轉(zhuǎn)方式多樣，拓寬了農(nóng)民增收渠道。西寧市農(nóng)村承包地土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主要有出租(轉(zhuǎn)包)、入股、其他形式等，其中出租(轉(zhuǎn)包)由于靈活性強(qiáng)、容易操作，成為土地流轉(zhuǎn)的主要形式。截至2023年底，西寧市承包地土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積57.18萬(wàn)畝，占全市耕地面積的26.49%;涉及農(nóng)戶9.12萬(wàn)戶，占總農(nóng)戶數(shù)的24.72%;共簽訂土地流轉(zhuǎn)合同9.2萬(wàn)份。西寧市各縣區(qū)因土地位置、質(zhì)量及用途等不同，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格有較大的差異。目前，大通、湟源、湟中三縣區(qū)土地流轉(zhuǎn)每畝均價(jià)在310元左右，城東、城中、城西、城北四區(qū)每畝流轉(zhuǎn)均價(jià)在1000元以上。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，一方面可以使農(nóng)民群眾獲得相對(duì)穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)收入，增加群眾的財(cái)產(chǎn)性收入;另一方面將農(nóng)民群眾從土地上解放出來(lái)，加速農(nóng)村勞動(dòng)力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，改變了傳統(tǒng)的以一產(chǎn)為主的收入增長(zhǎng)方式，拓寬了農(nóng)民群眾的增收渠道。

　　土地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步完善，許多農(nóng)民群眾已不滿足現(xiàn)有的土地收益，逐漸與土地分離，從事二三產(chǎn)業(yè)。家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地由農(nóng)戶之間的小規(guī)模流轉(zhuǎn)逐步變?yōu)橄蚍N養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)牧場(chǎng)、農(nóng)民合作社、涉農(nóng)企業(yè)集中流轉(zhuǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有力促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。目前，西寧市流轉(zhuǎn)入專業(yè)合作社、家庭農(nóng)牧場(chǎng)及工商企業(yè)的面積達(dá)到49.94萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積的87.34%，規(guī)模化經(jīng)營(yíng)在不斷擴(kuò)大。

　　土地流轉(zhuǎn)用途趨于多樣化，優(yōu)化了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局。在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后，使得想種地發(fā)展農(nóng)業(yè)的新型經(jīng)營(yíng)主體能夠獲得更多的土地資源，可有效解決“誰(shuí)來(lái)種地”等問(wèn)題。同時(shí)，隨著農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)速度的加快，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐也將進(jìn)一步加快，以綠色有機(jī)農(nóng)畜產(chǎn)品輸出地先行示范市建設(shè)為抓手，西寧市特色種養(yǎng)業(yè)初具規(guī)模，流轉(zhuǎn)土地用于發(fā)展高原優(yōu)質(zhì)糧食作物、冷涼蔬菜、飼草種植等特色產(chǎn)業(yè)的面積不斷加大。以大通縣為例，目前流轉(zhuǎn)土地用于種植小麥3.35萬(wàn)畝，種植油菜2.36萬(wàn)畝，種植馬鈴薯3.21萬(wàn)畝，種植蔬菜2.18萬(wàn)畝，種植飼草及畜禽養(yǎng)殖1.68萬(wàn)畝，用于種植中藏藥材、苗木花卉等0.95萬(wàn)畝。

　　近年來(lái)，西寧市緊緊圍繞深化農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上，積極探索穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效形式，通過(guò)引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步優(yōu)化了土地資源配置，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。但在具體流轉(zhuǎn)中仍存在諸如土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全、程序不規(guī)范、土地細(xì)碎分散化等問(wèn)題需要研究和加以解決。

　　規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

　　優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)服務(wù)體系。一是搭建信息平臺(tái)。建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)村為單位，全面統(tǒng)計(jì)農(nóng)村土地承包情況、流轉(zhuǎn)情況和供需情況等，定期收集發(fā)布供需信息，探索實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)合同網(wǎng)簽，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，有效化解土地供求矛盾。二是完善社會(huì)服務(wù)體系。以土地承包管理部門(mén)為基礎(chǔ)，協(xié)商林草、市監(jiān)等職能部門(mén)，建立土地流轉(zhuǎn)社會(huì)服務(wù)機(jī)制、土地質(zhì)量評(píng)估與定價(jià)機(jī)制，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為土地流轉(zhuǎn)提供流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)等服務(wù)。

　　規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。一是健全管理機(jī)制。嚴(yán)格落實(shí)《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，制定完善指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的政策性文件和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法實(shí)施細(xì)則，使基層在實(shí)際操作中有規(guī)可依、有章可循。二是充分發(fā)揮政府的服務(wù)職能，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)過(guò)程監(jiān)督管理，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理部門(mén)、村委會(huì)積極參與其中，利用合同、制度等手段保障農(nóng)戶的合法權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)人員的知識(shí)培訓(xùn)，更好地解決政策咨詢、合同簽訂指導(dǎo)、利益關(guān)系協(xié)調(diào)等問(wèn)題，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)依法、規(guī)范、有序開(kāi)展。發(fā)揮村“兩委”監(jiān)督作用，確保土地流轉(zhuǎn)工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

　　提高農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的積極性。一是加大對(duì)《農(nóng)村土地承包法》《民法典》以及相關(guān)政策法規(guī)的宣傳，讓廣大農(nóng)民了解土地制度的改革方向和政策措施，增強(qiáng)參與土地流轉(zhuǎn)的主動(dòng)性和積極性。二是讓農(nóng)民看到實(shí)惠。用身邊事教育身邊人，使廣大農(nóng)民看到土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的實(shí)際利益，從而轉(zhuǎn)變思想觀念，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。三是讓農(nóng)民放下顧慮。加快推進(jìn)城鄉(xiāng)人力資源市場(chǎng)建設(shè)，健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，建立健全協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟為主要內(nèi)容的土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛解決制度，讓農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有后顧之憂。

　　建立健全監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。結(jié)合各地自然經(jīng)濟(jì)條件、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移情況、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平等因素，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)格按面積實(shí)行分級(jí)備案，嚴(yán)格準(zhǔn)入門(mén)檻，重點(diǎn)抓好工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間(10年以上)、大面積(800畝以上)流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的行為，逐個(gè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控臺(tái)賬。嚴(yán)格按照合同管理程序簽訂規(guī)范的合同，避免因責(zé)、權(quán)、利不清而產(chǎn)生糾紛的隱患。加強(qiáng)事前事中事后監(jiān)管，防止浪費(fèi)農(nóng)地資源、損害農(nóng)民土地權(quán)益，防范承包農(nóng)戶因流入方違約或經(jīng)營(yíng)不善遭受損失。

　　探索解決農(nóng)村承包地細(xì)碎化有效路徑辦法。以承包地確權(quán)成果為基礎(chǔ)，在穩(wěn)定土地承包權(quán)不變的情況下，結(jié)合農(nóng)田整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織的能動(dòng)性，推動(dòng)土地“小塊變大塊、多塊并一塊”，對(duì)“整村集中連片流轉(zhuǎn)”予以重點(diǎn)扶持，對(duì)不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，可以在保證農(nóng)戶權(quán)益不受損失的前提下，以其承包土地?cái)?shù)量、質(zhì)量不下降為原則，并適當(dāng)給予經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)惠，采取“土地互換”方式，調(diào)整種植田塊，解決“插花田”問(wèn)題，促進(jìn)土地集中整村連片流轉(zhuǎn)。探索土地規(guī)劃整理集中經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新承包地集中連片后的經(jīng)營(yíng)方式，組建土地股份合作制流轉(zhuǎn)模式，構(gòu)建村集體、農(nóng)戶、經(jīng)營(yíng)主體“三方共贏”利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

　　加大對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的扶持力度。一是加大財(cái)政支農(nóng)政策力度。通過(guò)項(xiàng)目扶持、連片標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造、增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入等方式，吸引真正有經(jīng)營(yíng)能力的主體進(jìn)入農(nóng)村參與土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展一批有實(shí)力的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，進(jìn)一步優(yōu)化土地資源配置。二是提升新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體管理能力。加大培訓(xùn)力度，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體科學(xué)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的整體水平，培育一批扎根農(nóng)村知農(nóng)、愛(ài)農(nóng)、專農(nóng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，保證土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)步發(fā)展。三是加大金融支持力度。完善貸款機(jī)制，探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押擔(dān)保機(jī)制，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)推出適合本縣新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的金融創(chuàng)新產(chǎn)品，為有前景的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供資金支持，助推農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

　　(作者單位：青海省西寧市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)服務(wù)站)