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　　今年6月11日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第五次會議。會議審議通過了《關于健全種糧農民收益保障機制和糧食主產區利益補償機制的指導意見》，指出“要在建立省際橫向利益補償機制上邁出實質性步伐，推動糧食主產區、主銷區、產銷平衡區落實好保障糧食安全的共同責任”。自2001年國務院《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》正式確立糧食主產區、產銷平衡區及主銷區概念以來，主產區利益補償機制便被提出。多年來，產銷區合作持續加強，但糧食橫向利益補償機制始終未正式確立。過去糧食主產區利益補償機制主要依靠中央財政的轉移支付進行縱向支持。而現在，“實質性”意味著利益補償機制從單一的“縱向補償”轉向更多元化的“縱橫結合”。

　　糧食產銷區

　　橫向利益補償的內涵

　　糧食產銷區橫向利益補償機制，作為一種旨在平衡糧食主產區和主銷區之間經濟利益的制度安排，其核心思想是通過對利益相關方進行補償，實現各方利益的平衡。

　　“橫向”在該機制中主要強調空間維度，意味著省際間的直接聯系與合作。在糧食產銷體系中，主產區和主銷區分別承擔著糧食生產和消費的主要責任。由于地理、氣候、資源等條件的不同，各地區在糧食生產和消費上存在差異。橫向就是要在這種差異的基礎上，通過建立省際間的直接聯系與合作，實現資源的優化配置和利益的合理分配。與縱向的、由上至下的中央財政轉移支付不同，橫向補償機制更注重區域間的平等協商和直接對接。這種“橫向”的補償方式，有利于加強區域間經濟聯系，促進區域經濟協調發展。

　　“利益”表示該機制中的補償不僅是經濟交換，更是一種對主產區種糧農民的維護。在確保糧食安全的同時，彰顯社會公平。糧食產銷區之間由于承擔糧食生產責任輕重的差異，往往存在利益不均衡現象。從糧食生產上看，糧食作為基礎農產品，其生產往往需要占用大量土地和水資源，而這些資源若用于種植收益更高的經濟作物，或農民花費時間從事其他非農行業，可能會帶來更高的經濟利益。從糧食售賣上看，糧食作為準公共產品，非排他性及非競爭性導致公共價值未能在市場價格中得到充分體現，則主產區種糧農民可能無法獲得與其貢獻相匹配的收益。建立橫向利益補償機制，就是要通過一定的經濟手段，對主產區在糧食生產過程中所損失的“利益”進行補償，以體現“誰受益、誰補償”的原則。

　　“補償”是彌補損失、消耗，體現對主產區糧食生產貢獻的認可和尊重。主產區農民在糧食生產中面臨著自然風險、市場風險等多重挑戰，不僅造成經濟損失，還可能對農民健康和生活造成負外部性影響。橫向利益補償機制通過經濟補償和政策支持，幫助他們緩解壓力，確保糧食生產的持續性和穩定性。“補償”是實現糧食產銷區之間利益均衡、促進共同發展的重要舉措。通過橫向利益補償機制，對于主產區而言，農民獲得了經濟補償和政策支持，激發了他們的種糧積極性;對于主銷區而言，居民獲得了穩定的糧食供應和價格保障，促進經濟的穩定發展。這種利益均衡和共同發展的格局有助于促進整個糧食產業的健康發展和社會穩定。

　　實現主產區利益補償

　　面臨的困難

　　糧食主產區利益補償機制面臨數據管理不足、補償標準測算待深化、主銷區補償負擔及補償機制探索等挑戰，這些問題不僅關乎糧食安全，也影響區域經濟均衡發展。

　　糧食流通數據管理待加強。由于國家對糧食安全的關注主要聚焦于糧食生產環節，而對糧食流通環節關注相對較低，導致糧食行業面臨流通數據不足的難題。特別是糧食在省際間的調入調出流向不明確，會直接影響對產銷區糧食流通情況的準確判斷。以原國家糧食局發布的《糧食物流業“十三五”發展規劃》為例，雖然規劃中提到全國糧食總運輸量增長，但具體到主產區省份和主銷區省份之間的調入調出量，尚缺乏精確數據。

　　補償標準測算待深化。現行的補償計算方法基于耕地面積和單位耕地面積補償金額，通過兩者相乘得出總補償金額。但糧食生產涉及土地、資本、勞動力等多要素投入，僅通過耕地面積確定補償金額有失偏頗。主產區與其他地區經濟發展差距的成因多元，需要制定補償標準時必須細致考慮不同地區的自然條件、農業技術和政策環境。此外，考慮到土地作為耕地與工業用地時產出效益的差異性，補償機制需納入對這兩種土地利用方式效益差異的考量。現行的法律法規，如農業法和《糧食流通管理條例》，提供原則性指導，缺乏對補償標準和內容的具體規定。因此，建立一個公平合理的補償標準測算對于主產區利益補償機制實施效果至關重要。

　　主銷區利益補償面臨財政負擔。糧食主產區在維護國家糧食安全中扮演著核心角色，但其經濟發展潛能往往因此受限。相對而言，糧食主銷區由于較少的糧食生產責任，則擁有更多資源促進二三產業快速發展。因此，基于“誰受益、誰補償”的原則，主銷區有義務向主產區提供補償資金支持。然而，在實施主產區利益補償機制過程中，主銷區在提供糧食支持資金方面表現出顧慮，這種態度在一定程度上阻礙補償機制的有效推進。從經濟角度分析，主銷區在國家財政中占據重要地位。根據財政部及國家統計局的財政收入數據，近五年除海南外，主銷區的其余6省(直轄市)凈稅收均為正值，表明其對中央財政貢獻顯著。面臨糧食補償的額外支出，主銷區需權衡自身財政的可持續性。

　　主產區利益補償機制探索無前例。探索糧食主產區利益補償機制是一項創新挑戰，國內外均缺乏成熟模式。在國際層面，國外并沒有主產區利益補償概念，僅存在充實糧食生產區補償政策等研究成果及各種形式的農業補貼政策。針對糧食主產區利益補償的系統性機制尚未形成，導致我國在制定相關政策時缺乏參考。就國內而言，首次嘗試建立主產區利益補償機制，意味著必須在實踐中不斷摸索和調整。同時，補償機制的實施還涉及資金分配、監管和評估等多個環節，都需要在沒有成熟經驗的情況下自行探索。這一挑戰是對我國農業政策創新能力的考驗，也是對我國農業可持續發展戰略深化的重要推動力量。

　　實現主產區利益補償的

　　對策建議

　　針對以上困難，要從數據管理、補償標準、資金籌集，以及補償機制創新四個維度，提出精細化、科學化的策略建議，構建一個高效、公平、可持續的補償體系，確保糧食產業的健康發展和國家糧食安全。

　　實施糧食流通數據管理的系統化工程。實現糧食流通數據管理的系統化，為主產區利益補償提供堅實的數據支撐。一是構建國家級糧食流通數據管理平臺，實現數據的集中存儲與統一管理。該平臺應具備高度的數據兼容性和擴展性，以適應不同地區和不同類型糧食數據的集成需求。二是強化數據采集的標準化流程，確保糧食調入量和調出量等關鍵指標的準確記錄和實時更新。通過實施定期的數據校驗和審計機制，提高數據的可靠性和有效性。三是建立數據共享機制，促進政府部門、研究機構和市場主體之間的信息交流，提高整個糧食流通系統的透明度和響應速度。

　　科學測算與動態調整糧食主產區的補償標準。為制定科學合理的糧食主產區補償標準，需建立精細化的測算方法。一是構建全面的指標體系，涵蓋糧食產量、質量、生產成本以及價格波動等多方面因素，確保補償標準的全面性和準確性。二是定量分析與定性評估相結合，對各項因素進行量化分析，并結合專家意見進行權重調整，確保補償標準的公正性和合理性。三是建立補償標準的動態優化機制，以應對市場變化和主產區實際情況變動。這一機制包括定期評估補償標準的適應性，根據評估結果及時調整補償標準。

　　建立糧食主銷區支持資金的多元化籌集與監管機制。糧食主銷區為確保對主產區的穩定支持，需構建多元化籌集與監管機制。一是在資金籌集方面，設立專項資金用于支持主產區發展;同時，積極引入社會資本，通過設立糧食產業發展基金、發行債券等方式，拓寬資金來源。二是在資金監管上，需建立嚴格的資金監管流程，確保資金按既定用途合理使用。設立專門監管賬戶，對資金的使用情況進行定期審計和評估，防止資金濫用和挪用。同時，加強信息公開，及時公布資金使用情況，接受社會監督。三是促進糧食產銷區的深度合作。主銷區與主產區應建立長期穩定的合作機制，包括簽訂購銷合同、設立產銷對接平臺等，確保糧食的穩定供應和銷售渠道的暢通。

　　探索創新主產區利益補償機制的實踐路徑。針對當前主產區利益補償機制面臨的無前例探索問題，需要以創新為引領，結合實踐探索出切實可行的發展路徑。一是借鑒國內外其他領域的補償模式，再結合我國實際國情，設計出既具有普遍性又能體現地區特色的補償機制。二是選取典型主產區開展試點示范，通過實踐探索具體實施路徑，總結經驗教訓，形成可復制、可推廣的成果。同時，政府應加大政策支持和引導力度，通過財政補貼、稅收優惠等措施，確保多種補償方式有效實施。三是推動產學研用深度融合，鼓勵科研機構、高校、企業與主產區合作，共同推動補償機制創新與發展。

　　(作者單位：中國農業科學院農業經濟與發展研究所)