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　　黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》(以下簡稱《決定》)，把完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制作為進一步全面深化改革的五大體制機制之一，明確了其改革目標、任務和要求，為推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了根本遵循。《決定》指出，要“全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、治理融合水平，促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展”。在新時期，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，全面提高城鄉(xiāng)融合水平，必須以縣域為重要切入點，持續(xù)深化體制機制改革，有效破解各種體制機制障礙。

　　我國已進入城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展新階段

　　城鄉(xiāng)融合是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。這種融合發(fā)展是一個從單一融合到全面融合、從低水平融合到高水平融合演變的長期過程。隨著發(fā)展階段轉變、城鄉(xiāng)關系轉型和國家政策轉向，當前我國已經(jīng)進入城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展的新階段。從發(fā)展階段看，2023年我國人均GDP為1.27萬美元，即將跨越高收入經(jīng)濟體的門檻;我國工業(yè)化已經(jīng)進入后期階段，常住人口城鎮(zhèn)化率達到66.2%，已經(jīng)進入城鎮(zhèn)化中期的減速階段;中國經(jīng)濟也由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段。這種發(fā)展階段轉變?yōu)槌青l(xiāng)全面融合創(chuàng)造了有利條件。從城鄉(xiāng)關系看，隨著農(nóng)民工返鄉(xiāng)、人才下鄉(xiāng)的加快，城鄉(xiāng)要素流動已由過去的單向流動轉變?yōu)殡p向流動，城鄉(xiāng)收入差距自2007年越過拐點之后也在持續(xù)縮小，這種縮小并非是一種短期的波動，而是一種長期的穩(wěn)定縮小趨勢。這表明，我國的城鄉(xiāng)關系正在由二元分割向融合共富方向轉變，城鄉(xiāng)全面融合將成為新的趨勢。從國家政策看，進入21世紀以來，國家高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，不斷完善強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度和政策，2004—2024年連續(xù)出臺21個中央一號文件支持“三農(nóng)”發(fā)展，這種政策轉向為城鄉(xiāng)全面融合提供了制度和政策保障。

　　在新形勢下，城鄉(xiāng)融合發(fā)展本身就是一個城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展的概念。既要全面推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，使城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為一種普遍趨勢和對各地區(qū)的普遍要求，又要將城鄉(xiāng)融合的理念貫穿到城鄉(xiāng)發(fā)展的多維度、各領域和全過程，全面提高城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平。從發(fā)展維度看，城鄉(xiāng)融合發(fā)展涉及城鄉(xiāng)要素融合、實體融合、制度融合和政策融合，其中，以平等交換、雙向流動為基礎的城鄉(xiāng)要素融合是基礎和前提，以產(chǎn)業(yè)為載體的實體融合是關鍵所在，而城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記、土地管理、就業(yè)管理、社會保障、公共服務等制度和政策融合則是根本保障。從發(fā)展領域看，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，并非單純強調(diào)某個領域的融合，而是要將城鄉(xiāng)融合的理念貫穿到經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化、政治各個領域，實現(xiàn)各領域全方位的融合。從發(fā)展過程看，城鄉(xiāng)發(fā)展是一個規(guī)劃、建設、治理的動態(tài)過程，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須將城鄉(xiāng)融合的理念貫穿到城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、治理的全過程，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、全域治理。在城鄉(xiāng)融合理念下，過去二元分割的城鄉(xiāng)分治正在向城鄉(xiāng)融合的全域治理轉變。《決定》提出“提高市域社會治理能力”，就充分體現(xiàn)了這種城鄉(xiāng)融合和全域治理的思想。

　　近年來，黨中央一直高度重視城鄉(xiāng)融合發(fā)展。黨的十九大報告明確指出，要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”。2019年4月，中共中央、國務院發(fā)布《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，提出了建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置、城鄉(xiāng)基本公共服務普惠共享、城鄉(xiāng)基礎設施一體化發(fā)展、鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化發(fā)展、農(nóng)民收入持續(xù)增長等五個體制機制。這次《決定》則從中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求出發(fā)，不僅在第六部分從推進新型城鎮(zhèn)化體制機制、農(nóng)村基本經(jīng)營制度、強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度、土地制度四個方面，對完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制做出全面安排，而且在其他部分也體現(xiàn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的思想，強調(diào)要“健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務體系”“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)政策體系”“支持城鄉(xiāng)居民多樣化改善性住房需求”“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系”等。這充分表明，城鄉(xiāng)融合理念已經(jīng)融入城鄉(xiāng)發(fā)展各領域和全過程，一些非特定性的制度和政策安排需要從根本上打破城鄉(xiāng)二元分割，加快向城鄉(xiāng)統(tǒng)一的制度和政策體系轉變。

　　縣域是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展重要切入點

　　總體上看，縣域是現(xiàn)階段推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點。2021年中央一號文件明確指出，要“把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點”。把縣域作為重要切入點，這是由縣域的地域范圍和基本特征決定的。縣域面積大體適中，城鄉(xiāng)聯(lián)系較為緊密，通勤距離和交易半徑不大，融合和遷移成本較低，便于全域推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。2020年，我國1868個縣域平均人口規(guī)模大約40萬人，行政區(qū)面積大約4600平方公里，其中，45.4%的縣域不足2000平方公里，68.1%的縣域不足3000平方公里。在這個地域范圍內(nèi)，全域推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展可以取得較好的效果。可以說，縣域是現(xiàn)階段推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效地域單元。推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須充分發(fā)揮縣城的重要載體和中心作用，強化縣鄉(xiāng)村之間的功能分工，促進縣域城鄉(xiāng)功能布局一體化、要素流動便利化、資源配置均衡化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化和融合模式多元化。要加快縣域城鄉(xiāng)低保并軌，高質量推進城鄉(xiāng)學校共同體、緊密型醫(yī)共體和文化館圖書館總分館制建設，以基礎設施、公共服務、生態(tài)環(huán)境、社會治理等為重點，全面推進縣域一體化。

　　縣域城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展將為農(nóng)業(yè)轉移人口就地就近市民化創(chuàng)造條件。近年來，隨著經(jīng)濟增長趨緩和城鎮(zhèn)化減速，我國城市吸納就業(yè)能力明顯減弱，農(nóng)村勞動力轉移出現(xiàn)了就地就近轉移的趨勢。這突出表現(xiàn)為三個比重下降，即外出農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的比重下降，由2010年的63.3%下降到2023年的59.3%;外出農(nóng)民工中跨省所占的比重下降，由2009年的51.2%下降到2023年的38.2%;跨省農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的比重下降，由2009年的32.4%下降到2023年的22.7%。適應城鄉(xiāng)人口變化和農(nóng)村勞動力就地就近轉移趨勢，當前亟需加快以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設，積極引導和支持農(nóng)業(yè)轉移人口就地就近市民化。

　　《決定》指出，“必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興”。這三者之間是一種相互支撐、互促共進的關系，新型工業(yè)化為新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村全面振興提供了驅動力和產(chǎn)業(yè)支撐，為農(nóng)村勞動力轉移提供機會;新型城鎮(zhèn)化為工業(yè)化和農(nóng)村勞動力轉移提供了空間載體，為鄉(xiāng)村全面振興提供強大動力;鄉(xiāng)村全面振興則為新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供堅實基礎，保障勞動力、土地等生產(chǎn)要素以及農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品供應。但應該看到，各縣域因發(fā)展條件差異很大，其在全國承擔的主體功能定位也不盡相同。按照全國主體功能區(qū)規(guī)劃，以縣級行政區(qū)為基本單元，全國國土空間分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類區(qū)域。這里“開發(fā)”是指進行大規(guī)模的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化活動。因此，對于那些處于優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域的縣域，必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興;而對于那些處于限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的縣域，尤其是那些處于國家重點生態(tài)功能區(qū)核心區(qū)的縣域，因不適宜進行大規(guī)模的工業(yè)化活動，更多的將是統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，而且其城鎮(zhèn)化規(guī)模也應與其承擔的生態(tài)功能相適應，與其縣域資源環(huán)境承載能力相匹配。

　　我國各地區(qū)發(fā)展階段和條件差異很大，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展要因地制宜。一般而言，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效地域單元是與其所處的發(fā)展階段緊密相連的，因此各地適宜的有效地域單元也是不同的，或者說是多元化的。在長三角、珠三角等沿海發(fā)達地區(qū)，目前經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)處于較高水平，有條件和能力提高統(tǒng)籌的層次，以地級市作為地域單元，推進城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展。對于上海、北京等直轄市以及一些經(jīng)濟實力較強的副省級城市，因其發(fā)展水平較高，地域范圍也不是太大，可以考慮在全市域甚至更大范圍內(nèi)打通城與鄉(xiāng)之間要素平等交換、雙向流動的制度性通道，全面提高城鄉(xiāng)融合水平和質量，實現(xiàn)都市圈一體化和同城化。

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展重在破除體制機制障礙

　　近年來，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展快速推進，取得了階段性的顯著成效，但總體上看，過去長期形成的城鄉(xiāng)分割體制機制尚未從根本上消除。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，全面提高城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平，必須堅持“先立后破”，采取更加有力有效的改革和政策措施，打破各種阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制障礙。

　　第一，要進一步深化戶籍制度改革。當前，我國城區(qū)常住人口300萬以下城市已經(jīng)取消了落戶限制要求，300萬至500萬城市落戶條件也已全面放寬，只有少數(shù)超大特大城市仍實行積分落戶政策。總體上看，戶籍制度改革盡管取得了重大進展，但戶籍背后各種福利的剝離問題仍然存在，相關領域配套改革依然任重道遠。深化戶籍制度改革，核心是恢復戶籍的登記功能，按常住人口配置公共資源和提供基本公共服務，推進基本公共服務均等化和農(nóng)業(yè)轉移人口市民化。《決定》指出，“推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，推動符合條件的農(nóng)業(yè)轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利”。這意味著既要推行按常住地登記戶口制度，允許在城鎮(zhèn)經(jīng)常居住、有合法穩(wěn)定住所或合法穩(wěn)定就業(yè)的人員申請落戶在經(jīng)常居住地;又要實行常住地提供基本公共服務制度，增加常住人口可享有的基本公共服務項目，全面取消在就業(yè)地參保等戶籍限制，實現(xiàn)基本公共服務由常住地供給、覆蓋全部常住人口。

　　第二，要推動城鄉(xiāng)要素雙向合理流動。從人口流動看，一些超大特大城市仍存在就業(yè)戶籍限制，每年積分落戶指標也偏少，城市居民遷往農(nóng)村尚缺乏制度性安排。從資本流動看，目前對城市資本下鄉(xiāng)仍存在認識誤區(qū)和體制障礙，對下鄉(xiāng)資本監(jiān)管不力，管理制度不完善;一些欠發(fā)達地區(qū)資金外流現(xiàn)象仍未得到根本扭轉。從土地要素看，進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權和集體經(jīng)濟收益分配權“三權”退出還缺乏有效實現(xiàn)途徑。推動城鄉(xiāng)要素雙向合理流動，需要暢通城鄉(xiāng)人口、資金和技術流動渠道，加快推動城市資本、人才、技術下鄉(xiāng)，健全監(jiān)管體制機制，完善鄉(xiāng)村振興負面清單制度，構建城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向合理流動的新格局。要針對進城落戶農(nóng)民“三權”退出困難，在自愿依規(guī)前提下，采用市場化途徑解決進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村“三權”的有償退出問題，打通進城落戶農(nóng)民退出宅基地與集體經(jīng)營性建設用地入市之間的通道。

　　第三，打破土地市場的城鄉(xiāng)分割。打破城鄉(xiāng)分割，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，是構建全國統(tǒng)一大市場的重要舉措。目前，我國土地市場城鄉(xiāng)分割，房地產(chǎn)市場不完整，目前還主要是城市市場。《中共中央 國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》明確指出要“健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地和勞動力市場”，這次《決定》又提出要“構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”。為此，要統(tǒng)籌城鎮(zhèn)國有和農(nóng)村集體建設用地管理，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地征收補償辦法，完善城鄉(xiāng)建設用地使用權出讓、轉讓、出租、抵押交易規(guī)則，有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制，鼓勵各地因地制宜探索多元化的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市模式。

　　第四，推動城鄉(xiāng)公共服務普惠共享。黨的二十大提出了到2035年基本公共服務實現(xiàn)均等化的目標。這次《決定》又強調(diào)要“完善基本公共服務制度體系”“增強基本公共服務均衡性和可及性”。實現(xiàn)基本公共服務均等化重點難點在農(nóng)村。目前，我國城鄉(xiāng)基本公共服務尚未完全接軌，均等化難度最大的是社會保障，絕大部分地區(qū)城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民低保雙軌運行，城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工、事業(yè)單位醫(yī)療、養(yǎng)老保險相差懸殊。例如，我國城鄉(xiāng)居民保障水平低，城鄉(xiāng)和區(qū)域差距大，基金統(tǒng)籌層次低，至今尚未實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，遠達不到“保基本”的要求。推動城鄉(xiāng)公共服務普惠共享，必須堅持盡力而為、量力而行，著力加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，加快推進城市基礎設施向農(nóng)村延伸、公共服務向農(nóng)村覆蓋，不斷縮小城鄉(xiāng)間社會保險待遇差距，確保如期實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。

　　(作者系中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所所長、研究員)