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　　2024年中央一號文件有針對性地出臺了不少促進鄉村振興、鄉村建設和鄉村治理的政策，但是很多政策表述簡明扼要、點到為止，政策與政策、工作與工作、上級與下級、政策和需求之間的關系并沒有詳述，這就需要地方政府及相關干部深入學習，創新執行機制，創造性地落實中央一號文件精神，增強鄉村治理能力，提高治理質量和水平。

　　以農民關切為核心

　　建立利益機制

　　鄉村治理的核心是農民的利益，體現為農民急、難、愁、盼的訴求問題。治理就是關注、回應和解決農民的這些訴求。如果鄉村治理沒有找準農民利益和訴求，不對癥下藥，即使國家和地方政府干得熱火朝天，農民也不會關心，不會參與，甚至冷漠以對。因此，鄉村治理就是要找準農民關心的事情、亟待解決的問題、利益最集中的問題。中央一號文件在促進鄉村振興、鄉村建設，提升鄉村治理水平中的政策關注點、政策議程、政策重點均是農村關鍵問題和農民的核心利益。中央一號文件找準了農民的利益關切點，在具體落實的過程中，還需要地方政府和鄉村進一步根據地方經濟、社會和文化以及農民的特殊利益有的放矢建立利益機制。

　　以農民的關切建構利益對應機制。善治的目標就是解決公民的利益關切。在人居環境整治中涉及農民的利益，整治哪里、拆遷哪里、占地多少、哪些人受益或者受損、受益或者受損多少、如何補貼、補貼多少等涉及所有人的利益。因此，人居環境整治工程要與整治單元、家庭利益關聯起來。在移風易俗中，不管是婚喪嫁娶，還是家教家風建設都涉及千家萬戶，沖擊著人們的習慣、信仰、思維、觀念，涉及每家每戶甚至每個人的利益。這就需要建構利益機制，找到利益者，理清利益線，旋轉利益軸，將一損俱損的負向利害關系轉換成一榮俱榮的正向利益關系。

　　在公共事務中建構利益關聯機制。鄉村治理最大的問題是公共資源無法管，公共事務無人管，導致“搭便車”和“公地悲劇”，如公共設施衰敗，公共資源退化。特別是在鄉村建設和鄉村振興過程中，很多建設項目、工程、活動都具有“公共屬性”，如果不能很好地治理，將會直接降低鄉村治理的水平。公共事務的治理最根本的目標就是理清個人在公共利益中的權利和責任。鄉村建設中的基礎設施補短板、公共服務體系完善、農村生態文明建設和繁榮發展鄉村文化，都涉及全組、全村、全鄉甚至整個地區的公共產品、公共服務和公共設施，需要通過與占有者、共享者溝通，明確其利益、權利及對應的義務，進而將公共產品、公共服務、公共設施與個人、小組、村莊及社會、市場主體的利益、權利和義務直接關聯起來，建構公共事務建設、管理、維護和分享的利益關聯機制。

　　利益對應關系將國家政策與農民個人、家庭的權利和義務一一對應;利益關聯機制將政策與個人、家庭、小組、村莊和鄉鎮的利益關聯起來，明確在公共利益中的個人權利和義務。前者可以使黨和政府明確農民的利益關切，破解農民的利益“痛點”;后者可以使農民明確自己在公共事務中的利益、份額，以及承擔的義務和責任，通過利益機制吸引和組織農民參與鄉村治理。可以說，理清利益份額、明確利益關系、建立利益機制是提升鄉村治理水平的前提和基礎。

　　以利益為導向建立參與機制

　　善治的重要標志是利益主體的參與，參與質量和水平決定著鄉村治理的質量及善治的“含金量”。沒有參與的治理是管理，沒有參與的鄉村振興、鄉村建設是“單邊游戲”。因此落實中央一號文件，特別推進鄉村振興、提升鄉村治理水平要構建全方位、多渠道的農民參與機制。

　　鼓勵農民全面全程參與。鄉村是農民的鄉村，農民是鄉村建設和鄉村振興的主體，要鼓勵農民全面全程參與。村莊建設規劃農民要全程參與，聽取農民的意見，形成共識。農村基礎設施由農民來使用，建什么、在哪里建、如何建，要與農民討論，建設方案要經農民審議。人居環境整治的目標是為了農村和農民美好的生活，如何整治、整治成效如何、整治成本如何分攤，農民要全面、全程參與。農民是農村文化建設和移風易俗的主體，如何保護文化、文明，怎么進行文化建設，怎么克服不好的傳統和陳規陋習，如何倡導文明新風，采取什么方式和方法也要農民自己決定。國家投入了大量的公共財政建設農村公共服務體系，作為獲益者和享受者的農民需要全程監督，并對建設項目、工程進行評議，可依法、依規對相關責任人進行問責，確保財政支出和建設的合法性和有效性。

　　拓展農民多元參與渠道。首先，進一步完善正式參與渠道，按照村組法，農民參與的平臺和渠道有村民會議、村民代表會議，集體經濟組織的股東會議、股東代表會議、監事會等，以及涉及村莊重大事項的“四議兩公開”等若干參與規則和平臺。中央一號文件中涉及農民利益的鄉村振興、鄉村建設工作、工程和活動都需要嚴格按照法律和規則的要求鼓勵農民參與，正式參與的層級要從村莊向下延伸到村民小組、院壩等集中居住區，向上進一步延伸到鄉鎮，鄉、村、組和居住區重要事項的決策和政策執行，確保農民有知情權、協商權、決策權、管理權和監督權。其次，要進一步拓展農民非正式參與渠道，在鄉鎮、村莊、小組和集中居住區建立議事會、理事會，以及產業協會、經濟合作社等本身就需要村民民主參與的組織，同時它們作為團體成員也應該參與鄉鎮、村、組的重大事項的決策，如參與鄉村振興、鄉村建設項目，公共設施及公共服務的謀劃、協商、決策、監督和日常管護。最后，不管是正式參與渠道，還是非正式參與渠道，要充分利用信息技術和數字技術拓展農民的參與渠道，如可以實施在線討論、審議，形成共識;可以進行在線咨詢、在線公示、在線表決;還可以對鄉村干部進行在線評議。通過信息技術和數字系統拓展農民的參與渠道，解決參與難題，增強參與強度，提高參與的質量和效能。

　　完善農民參與流程和規則。參與渠道只是解決了農民參與的可能性，但是要將可能性變成現實，需要有參與規則和流程保障。從現實來看，如果沒有規則和程序保障，農民很難真正參與，即使參與也是“聾子的耳朵，瞎子的眼睛”。首先要完善參與流程，在落實中央一號文件的過程中，要根據村民委員會組織法、即將出臺的農村集體經濟組織法制定農民參與村組公共事務的流程，實現流程化參與和管理，即第一個流程沒有完成，不能進入第二個流程，如人居環境整治，如果村莊規劃編制沒有一定比例的農民參與，不能成為正式的規劃;村莊重大資產的交易，沒有村民代表審議和表決不能上線交易;重大工程的建設，沒有經過討論、審議流程，不能進行表決，特別是國家對農村的公共支出，如果沒有農民參與的規劃，沒有按照程序公示的方案，就不能下撥經費，要通過流程設置保障農民的參與機會和參與權利。其次要完善參與規則。雖然村組法及相關政策明確規定了農民參與的規則，如“四議兩公開”，但是依然有很多公共事務，特別新出現的一些公共事務沒有規則，如在鄉村文化建設中農民如何參與，如平安鄉村建設中農民的地位和角色，鄉村公路養護中農民參與的義務和責任，鄉村養老服務中長者食堂的建設和成本分攤等，很多都是制度和規則的盲點，需要在落實中央一號文件過程中進一步完善。最后要明確規則制定的規則，按照學術話語表述，就是“憲政”規則的制定，在過去鄉村規則很多都是縣鄉干部代為制定，或者鄉村干部引導精英農民制定，在新一輪的鄉村振興和鄉村建設過程中，一定要將規則制定權，特別是規則制定的規則明確由村民會議、村民代表會議、集體經濟組織股東會議和股東代表會議制定，可以引導村莊建立“憲政型村莊章程”，作為村民自治、鄉村治理規則制定的規則，成為村莊的“憲法”。

　　以參與為目標建立組織機制

　　村民的組織化程度是衡量鄉村治理的重要指標。沒有組織的村民無法參與，沒有組織的社會更是一個離散的社會、原子化的社會。中國鄉村有一些傳統的組織，如宗族組織、宗教組織、娛樂性組織、慈善組織等，但是針對鄉村振興、鄉村建設及落實中央政策的功能性組織發育不足，無力承擔起組織農民及利益相關主體參與治理的重任。因此，在落實中央一號文件精神及鄉村振興和鄉村建設過程中要著重組織機制的建設，特別是功能性組織的培育和發展。所謂功能性組織就是為了彌補正式組織不足及解決經濟社會治理特定問題而專門設置的組織，通過這類組織將黨和國家政策與農民聯結起來，引導農民與政府、市場、社會協同參與落實中央一號文件精神和推進鄉村振興、鄉村建設工作。

　　建立單元型功能組織。從正式組織體系來看，鄉鎮、村莊、小組都有完備的組織及其體系和組織機制，黨和國家依靠這些體系和機制進行著有效治理，但是面對多元需求、分化群體、復雜社會，正式組織體系和機制仍然力不從心，無法代表各類群體及組織農民的重任。因此，有些地方開始探索單元型功能組織，即圍繞行政單元建立功能性組織，如在村莊設置議事會，小組設置小組議事會(或者理事會)，院壩(集中居住區)建立院壩議事會。這些議事會或者理事會的成員由村民選舉產生，代表不同地域、不同群體的利益，參與村莊、小組或者居住區重要事項的決策以及落實黨和國家的政策方針。議事會或者理事會成員代表村民參與公共事務的協商、審議、決策，同時監督公共權力的運行。單元型功能組織伴隨正式組織而產生，它來自村民，代表村民，深得村民的信任，它是連接村民和公共權力的橋梁和媒介。因此，落實中央一號文件精神，推進鄉村振興和鄉村建設，特別是難度比較大的人居環境整治、生態文明建設以及移風易俗，能夠發揮重大協調和治理作用。

　　建立項目型功能組織。單元型功能組織解決了群眾的代表型參與問題，但是無法解決大多數群眾的組織化問題，特別是無法有效代表和解決只涉及部分村民、特定區域利益的項目、工程、事務和活動。因此，還需要建立多種多樣的項目型功能組織，即根據基礎設施項目、公共設施建設工程、公共事務和公共活動建立利益相關者的組織，它隨項目而建，隨項目而興，也可以隨項目而失。如小流域的整治可以成立流域型功能組織，養老服務項目可以成立鄰里互助型功能組織，高標準農田建設可以成立農田改造型功能組織，移風易俗可成立紅白事功能組織，某項地區的矛盾沖突可以成立仲裁型功能組織，等等。項目型功能組織依項目、工程、事務、活動而建，由政府和村莊牽頭，相關利益村民參與，民主協商、民主決策、民主管理、民主監督，它既能夠實現群眾自治，又能夠落實中央一號文件的精神，還能夠提高鄉村治理的質量，是邁向善治的重要載體和機制。

　　建構跨域型功能組織。在鄉村振興、鄉村建設和中央一號文件精神落實過程中很多項目、工程、活動和治理是跨組、跨村，甚至跨鄉鎮的，這就需要打破地域和行政區域建立跨域型功能組織，進行跨域組織、溝通、協商、決策和監督。如產業振興會突破村莊邊界建立區域規模性產業，小流域治理會關聯多個村莊，高標準農田建設會涉及多個區域。有些項目或者工程，雖然沒有跨區域，但是其影響可能跨區域產生效應，如垃圾的處理可能產生負外部效應，小流域治理、綠化工程會產生正外部效應。這些跨區域的項目、工程、設施、活動，雖然在區域內建設，但是會產生外部效應和規模效應，都需要建立跨域型功能組織進行協商、決策、執行和監督。

　　(作者單位：華中師范大學中國農村研究院)