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　　丘陵地區幅員面積大，耕地面積約占全國耕地總面積的三分之一，在我國農業現代化戰略中具有舉足輕重的地位。作為川中丘陵地區的典型代表，四川省威遠縣近年來立足自身發展基礎，直面丘陵地區鄉村發展中的現實挑戰，持續深化農業農村關鍵領域改革，以改革引領丘陵地區農業農村發展機制創新，探索出一條以改革深化破解丘陵地區鄉村轉型困境的創新路徑，為我國丘陵地區鄉村高質量發展提供了參考。

　　丘陵地區農業農村發展的現實困境

　　丘陵地區存在土地細碎化、區位條件較差、產業基礎薄弱等情況，面臨多種現實困境和挑戰，迫切需要以進一步深化改革推動丘陵地區農業農村現代化實現突破性進展。

　　自然地理條件制約帶來產業升級困境。丘陵地區是四川省農業版圖的重要組成部分，在四川農業現代化戰略中具有重要地位。然而，人多地少的客觀事實導致了丘陵地區人均耕地面積小、耕地碎片化嚴重等普遍問題。此外，四川丘陵地區的森林覆蓋率不到7%，降水量偏低且渠系配套工程不足，區域內農用地蓄水能力較差，存在田高水低問題。同時，部分土地存在粗放經營等情況，農業產業的轉型升級面臨困境。

　　配套服務不足造成鄉村資產價值實現困境。對于大部分丘陵地區鄉村而言，鄉村資產價值實現面臨配套服務不足的問題：一方面，農業社會化服務體系建設相對滯后。由于產業化經營相對薄弱，小農戶對社會化服務需求較少，丘陵地區農機服務、烘干倉儲設施建設等滯后。另一方面，農村產權交易服務仍待完善。由于土地分散，且部分地區歷史遺留問題較多，導致雖然完成了確權登記工作，但是土地經營權流轉仍存在較高交易成本，鄉村產業項目仍存在落地難的情況。

　　鄉村人口外流導致基層治理困境。在鄉村治理中，農民具有不可替代的治理和監督的主體地位。在四川丘陵地區，鄉村人口流出趨勢較為明顯，影響了鄉村治理：一方面，農民參與治理的意愿普遍較低。隨著鄉村內部生計來源的重要性越來越弱，鄉村公共事務與農民家庭利益的直接關聯性降低，導致外出務工的農民缺乏參與鄉村治理的意愿和精力。另一方面，留守鄉村的農民多為老年人，除了少數具有外出務工或擔任干部經歷的群體外，大多數老齡農民缺乏參與治理的能力。

　　農民參與不足形成鄉村更新困境。丘陵地區鄉村往往呈現出居住形態分散化的特征，公共基礎設施和公共服務的標準化配置難度大、建設成本高。在這種情形下，丘陵地區部分鄉村出現了農民參與意愿不足、參與能力不夠等問題，相關項目實施面臨農民動員難的制約。在人口流出、舉家搬遷增多的背景下，農村房屋和基礎設施缺少有效管理維護，在一定程度上形成了鄉村更新困境。

　　深化農業農村改革的主要舉措

　　威遠縣是四川省重要的糧油、蔬菜種植基地，已經形成了以無花果、茶葉、優質糧油等特色農產品為主導的全產業鏈產業集群。近年來，威遠縣針對丘陵地區鄉村發展現實問題，持續深化農業農村領域相關改革，探索構建了高標準農田建設機制、社會化服務供給機制、鄉村治理提升機制和宜居宜業和美鄉村建設機制。

　　——推進“精準投入+高效實施+有效管護”的高標準農田建設機制改革

　　為切實破解高標準農田建設中存在的投入精準性不足、建用脫節、用管錯位等問題，威遠縣實施了高標準農田建設的系統性改革，構建了“精準投入+高效利用+有效管護”的高標準農田建設機制。截至2024年11月，威遠縣實施高標準農田建設4.2萬畝，整治干(支)渠24.97公里、山坪塘41口，新建抗旱機井185口。

　　以土地實際經營者需求為導向實現項目資金精準投入。針對建用脫節問題，威遠縣明確了高標準農田項目“為用而建”的總體原則，從制度設計層面解決了高標準農田建設投入偏離使用需求導致的重復投入問題。設定“先建淺丘、后建深丘”“產業發展潛力大優先建設”的建設順序，并探索“預流轉”制度，引導有意向的業主預先進行土地流轉，在項目建設實施中邀請業主全程參與監督，及時提出調整建議。

　　以多維度資源導入為路徑實現項目建設高效推進。威遠縣積極探索項目推進機制改革創新，形成了多維度資源導入的項目高效實施機制：在導入政府資源維度，將高標準農田建設與宜機化改造、農事中心建設等多類項目整合后協同推進，最大限度發揮財政資金合力;在導入社會資本維度，鼓勵業主按照經營需要投入自有資金提升改造;在導入鄉村資本維度，試點以工代賑與高標準農田項目結合的建設方式，將高標準農田交由村集體建設，降低了建設過程中的監督管理成本。

　　以多主體協同為手段實現項目管護持續有效。為破解高標準農田管護主體缺位導致的管護成本高、效果差等問題，威遠縣探索了“業主+農戶+鄉鎮政府+村集體+保險公司”的“4+1”管護模式：作為實際使用者的業主和農戶負責管護其所經營的農田范圍，對相關設施進行日常維護和修復;鄉鎮政府負責對全鎮建成的高標準農田進行監管;村集體負責村內公共區域內道路設施等維護;全域推進高標準農田保險制度，形成大問題有保險保障、小問題由業主負責的管護機制。

　　——探索“組織優化+能力建設+保障支持”的農業社會化服務體系改革

　　威遠縣針對丘陵地區農業經營特征探索農業生產社會化服務機制改革，構建了“組織優化+能力建設+保障支持”的農業社會化服務體系。目前，全縣社會化服務組織共12家，具有從業資格證71人。2023年以來，累計實施項目總資金297萬元，服務面積3.2萬畝。

　　優化組織結構，提高社會化服務供給效率。通過政村企合作整合服務資源，以國有平臺公司作為財政項目的實施主體，村集體將集體發展扶持資金等集體資金入股、業主以自有農機等資產折價入股，三方共同建立區域性農事服務中心。如新場鎮三個村以集體發展扶持資金300萬元和10余畝集體建設用地入股、業主以農機等資產入股，平臺公司以專項債融資700萬元入股，三方合作共建新場鎮農事服務中心。

　　培育供給主體，提升社會化服務供給能力。構建了“縣農業社會化服務中心+鎮農業社會化服務站+村農業社會化服務協辦員”三級服務體系。鼓勵村集體以建立合作社的方式提供農機服務，并支持農民以多種合作形式建立農機合作社或農機服務企業，并引導不同類型服務主體分工協作。

　　拓展服務領域，助力農業高質量發展。威遠縣積極引導農機服務主體創新服務內容和方式，推動服務范圍從服務糧食作物向全產業延伸。如高石鎮綜合性農事服務中心由威遠縣至邦農機社會化服務中心入駐經營，實現服務鏈條向耕種管收、產地烘干、產后加工等“一條龍”農機作業服務延伸，同時，調配無人機及其他各類農業機械，提升耕種管收等服務水平。

　　——強化“產村聯動+因村施策+務實導向”的鄉村治理機制改革

　　威遠縣積極推進鄉村治理機制改革路徑，構建了以“產村聯動+因村施策+務實導向”為主要內容的鄉村治理體系，全縣鄉村治理水平顯著提升，形成了以鄉風文明等為主題的13個基層群眾自治實踐創新典型案例。

　　產村聯動，以產業發展帶動鄉村治理主體回歸。威遠縣以提高鄉村產業發展質效為目標，通過產業發展的利益驅動吸引村民主動參與鄉村治理，有效破解了治理主體缺位的矛盾。如鎮西鎮川主村成立了“鄉里鄉親幫幫隊”，提供農業生產、修房造屋和矛盾化解等服務，緩解了村內勞動力短缺問題，吸引了更多業主到川主村發展產業，形成了產業振興與鄉村治理協同提質的發展格局。

　　因村施策，將現代治理理念有機嵌入鄉土社會結構。威遠縣在鄉村治理改革中發揮優秀傳統文化對農民價值觀念和行為規范的約束引導作用。如高石鎮禾豐村以“一老一小”巡訪關愛方式培育文明新風尚，針對村內留守老人兒童較多的現實問題，組織開展月度巡視，主動上門解決問題，有效弘揚了尊老愛幼的優良傳統。

　　務實導向，充分尊重鄉村發展階段性特征。威遠縣尊重鄉村發展規律和實際情況，探索出了成本較低、農民接受度較高的治理方式。如鎮西鎮黃石村推行農戶“積分制”管理制度，根據農民思維習慣制定了考核“宜粗不宜細”的原則，將村規民約與積分掛鉤，同時運用熟人社會中“面子文化”進行扣分制管理，確保了“積分制”對農民行為的有效約束。

　　——創新“綜合施策+示范帶動+長效激勵”的和美鄉村建設機制改革

　　威遠縣以改善農村面貌為重要突破口，重視政策協同、強化農民參與，形成了“綜合施策+示范帶動+長效激勵”的鄉村建設創新機制。目前，全縣已完成3.54萬戶戶屬設施和342個20戶以上院落改造任務。

　　綜合施策，以協同推進確保鄉村建設成效。威遠縣組建以縣委、縣政府主要負責同志為組長的領導小組，出臺加強涉農資金整合的相關辦法，打破部門分割，統籌項目安排和資金投放;全面落實34名縣級領導包聯責任，統籌62個縣級部門、1800余名干部力量，組建45支聯合攻堅小分隊，形成全縣鄉村建設項目縣鎮村三級聯動的工作推進機制。

　　示范帶動，以試點引領激勵農民廣泛參與。威遠縣充分尊重農民意愿，為打消農民顧慮，確定了以試點成效激勵農民自愿參與的推進機制。首先選擇民富村、黃石村等先進村作為試點，并在試點村選擇試點院落先期推進項目建設，形成示范效應后，再以農民自主申請的形式確定下一批次改造院落。在項目實施過程中，探索了農民自籌自建機制，進一步增強了農民參與積極性。

　　鞏固拓展，以成果運用推動鄉村全面振興。威遠縣探索構建以鄉村建設為突破，帶動鄉村產業、人才等全面振興的有效路徑，實現無花果、現代糧油等特色產業線上線下融合發展，并打造具有威遠鄉村風貌特色的“丘塘林居”，培育鄉村旅游獨特優勢。在已建設院落中建立文化學習場所，如向義鎮柏林村椅子灣聚居點打造“向義鎮新農人講習所”，定向開展蔬菜新品種產業、新技術培訓，成功吸引147名外出農民返鄉發展。

　　經驗啟示

　　系統完善的頂層設計是改革有序開展的重要前提。威遠縣在各項改革中始終堅持頂層設計先行，制定了清晰的目標、路徑和措施，確保改革有序推進。在高標準農田建設方面，以《四川省內江市威遠縣高標準農田建設規劃(2021—2030年)》為總體指導，成立了威遠縣高標準農田建設領導小組，負責統籌相關項目推進，實現了高標準農田建設在空間、時序上的有機銜接;在鄉村治理改革領域，制定《三級書記2024年度抓黨建促鄉村振興重點任務清單》《關于印發〈威遠縣城鄉居民積分激勵辦法(試行)〉的通知》等系列政策，為基層探索改革實踐路徑和實現形式提供了遵循和指導;在鄉村建設方面，創新探索“一圖一案一清單”掛圖作戰的工作機制，確保聚集重點、有序推進。威遠經驗充分說明，系統完善的頂層設計為改革深化提供了明確的方向和指引，能夠確保改革的有序性和有效性。

　　精準有效的政策支持是改革有效實施的重要保障。威遠縣在改革中注重政策支持的精準性和有效性，在投入大量財政資金給予改革實際支持的基礎上，通過政策支持內容、支持方式的優化，突破了“試點易、推廣難”的問題，為改革提供了有力保障。如在高標準農田建設中，構建了項目資金精準投入機制、多維度資源導入機制和多主體協同管護機制;在鄉村治理中，探索了“鄉里鄉親幫幫隊”、積分制管理、“五彩志愿隊”等多種治理方式。威遠經驗表明，精準有效的政策支持能夠為改革推進提供必要的資源和條件，確保農業農村改革的順利實施。

　　協同聯動的創新舉措是改革深化推進的重要方向。威遠縣的農業農村改革以鄉村全面振興為目標，以鄉村經濟社會發展與農民共同富裕作為創新探索的重要導向，將改革與產業升級、農民增收、治理現代化等一體化推進，形成了聯動效應，避免了改革滯后性和孤立性。如將高標準農田建設與以工代賑、宜機化改造、農事中心建設等多類項目整合推進;將農村面貌改善行動與鄉村農文旅發展以及電子商務深度融合。威遠的實踐探索表明，系統聯動的改革舉措可以有效提升改革的整體效果，推動實現鄉村全面發展。

　　積極主動的農民參與是改革成果共享的重要基礎。威遠縣的農業農村改革充分賦予了農民主動參與的多種渠道和多元方式，不僅有效激發了農民參與的意愿和能力，還避免了改革對行政力量、財政投入的過度依賴。如邀請本地農民、業主全程參與監督高標準農田建設，及時提出調整建議;探索農民自籌自建的鄉村建設機制，增強了農民參與的積極性。威遠實踐表明，讓農民在風貌改善、產業發展、社會治理、公共文化等領域強參與、有獲得、多受益，能夠有效提升農民認同感和獲得感，從而為改革成果共享奠定堅實基礎。

　　(作者單位：四川省社會科學院)