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　　2024年中央經濟工作會議再次強調統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興，大力發展縣域經濟，促進城鄉融合發展。縣域是連接城市與農村的重要紐帶，屬承上啟下的重要環節，它上接地市，下接鄉鎮村。就城鄉結構而言，一個縣域除縣城外，其主體構成是鄉村。隨著鄉村振興戰略的深入推進，以縣域為核心、縣鄉村三級整體化推進，成為鄉村振興戰略實施的重要抓手，承擔著推動鄉村振興、促進縣域城鄉融合發展的重要任務。

　　黨的二十屆三中全會指出，城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。發展之路怎么走?關鍵在于正確理解融合一詞。融即打破隔閡，交流通暢，怎么打破?靠的是制度創新，靠的是有效市場、有為有效政府和有責任社會各個主體，靠的是大家，政府企業社會組織居民個人共同努力，齊心協力，共同奮斗。合即人人參與，人人有份，共得共享。

　　當下，推進縣域城鄉融合發展，就是要堅持融字當頭，合字為本，立字為先。所謂融字當頭，就是政府企業社會組織居民個人，充分發揮各個主體特點，堅持有效市場、有為有效政府和有責任各個主體優勢互補，形成有效合力，共同打破城鄉二元結構，實現要素上下雙向自由流動;合字為本，就是堅持共同參與，共同分享，堅持人人有份，多贏共享，共同富裕目標原則。當然要真正做到這兩點，關鍵還是要以改革為首，制度建設為重，先立后破，立字為先，建立健全科學完善的制度體系，為縣域城鄉融合發展提供堅實支撐和保證。

　　融字當頭

　　融字當頭，這里的融應該是融而不同，融而各具特色，是大船帶小船模式，而不是小船并大船模式。為此，當下還是要抓住兩個重點，戰略統籌與制度建設。

　　一是戰略統籌。科學統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平，促進城鄉要素平等交換、城鄉雙向流動。

　　全面建設社會主義現代化國家，須統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，推動縣域城鄉融合發展，實現城鄉共同繁榮。

　　通過把推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合起來，切實促進各類要素雙向流動，有力有效推動以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，真正形成縣域城鄉融合發展新格局。2024年中央農村工作會議特別提出，統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，提升縣城綜合承載能力和治理能力，促進縣域城鄉融合發展。

　　而在統籌新型城鎮化和鄉村全面振興的基礎上，要進一步把新型工業化與鄉村振興聯系起來，將鄉村全面振興進一步納入城鄉經濟社會發展的大局中，全盤統籌考慮。這意味著通過新型工業化、新型城鎮化切實推動縣域城鄉融合發展，徹底帶動鄉村全面振興，真正實現新型工業化、新型城鎮化與農業農村現代化的互促共進，形成戰略協同的縣域城鄉融合發展新格局。

　　二是制度建設。堅持持續以制度建設破解城鄉二元結構，促使城鄉要素雙向流動真正實現，助力縣域城鄉融合發展。城鎮化是人類社會發展特別是廣大發展中國家社會發展的一個必然趨勢， 一個必然的歷史進程。新發展階段，城鎮化的正確方向是新型城鎮化，其核心在哪?當然還是在人。

　　新型城鎮化的核心是破解城鄉二元難題，而要打破城鄉二元籬笆，必須堅持以人為本、優化布局、生態文明、傳承文化的基本原則，這是新型城鎮化的根本意涵，同時也是提高城鎮化建設質量的根本要義。2024年末我國常住人口城鎮化率已經達到67%，對比世界發達國家80%~90%的城鎮化率，特別是城鎮化質量，我國城鎮化特別是新型城鎮化依然有很大發展空間、提升空間，城鎮建設規模還將持續擴大，城鎮體系和功能還有待進一步優化，特別是農業轉移人口市民化水平還有待進一步提升。

　　圍繞推進以人為本的新型城鎮化，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，加快農業轉移人口市民化是關鍵。具體要求就是要盡快建立健全由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，加速推動符合條件的農業轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利，進一步解決進城務工農民以往面臨的子女上學、就醫的難題，加快農業轉移人口市民化，同時保障進城落戶農民合法權益，依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立自愿有償退出辦法。

　　合字為本

　　合字為本，縣域城鄉融合發展的根本目的，是城鄉共同富裕，是人人都有機會過上富裕生活。為此，在推進縣域城鄉融合發展的同時，要始終以民生為中心，切實抓好制度建設。

　　一是進一步完善強農惠農富農支持制度。堅持農業農村優先發展，完善鄉村振興投入機制。統籌推進糧食購銷和儲備管理體制機制改革，建立監管新模式。優化農業補貼政策體系，創新支農金融工具，發展多層次農業保險。切實搭建更加持續高效有韌性的惠農富農支持政策體系。不斷壯大縣域富民產業，構建多元化食物供給體系，培育鄉村新產業新業態。

　　二是大力實施就業優先戰略。民生保障，就業為先。市場經濟階段，沒有就業，就無法有持續的收入保障，更不必說持續性生活改善提升。必須大力發展產業，創造更多更有吸引力的就業崗位，以就業保收入、保生活，保民生。

　　三是構建更加公平公正的分配制度。發展新型農村集體經濟，構建產權明晰、分配合理的運行機制，賦予農民更加充分的財產權益。

　　四是建立健全更加完善的兜底保障制度。切實完善覆蓋農村人口的常態化防止返貧致貧機制，建立農村低收入人口和欠發達地區分層分類幫扶制度。

　　立字為先

　　縣域城鄉融合發展，關鍵還是要以改革為基，改革的精髓是先立后破，立字為先，這個立字就是進一步完善縣域城鄉融合發展體制機制，包括：

　　建立健全有利于城鄉要素合理配置的體制機制。建立健全有利于城鄉要素合理配置的體制機制，既是提高經濟效率、提升全員勞動生產率、降低交易成本的關鍵制度，又是提高社會運行效率、降低社會成本的重要制度。建立健全有利于城鄉要素合理配置的體制機制，就是要破除妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動的體制機制壁壘，促進各類要素更多向鄉村流動，在鄉村形成人才、土地、資金、產業、信息匯聚的良性循環，為鄉村振興注入新動能。健全脫貧攻堅國家投入形成資產的長效管理機制。運用“千萬工程”經驗，健全推動鄉村全面振興長效機制。

　　建立健全有利于縣域經濟多元化發展的體制機制。圍繞主導產業，加大招商引資力度，吸引上下游企業集聚，形成產業集群。同時，注重技術創新和人才培養，推動主導產業向高端化、智能化、綠色化方向發展。完善農業支持保護制度、建立新產業新業態培育機制、探索生態產品價值實現機制、建立鄉村文化保護利用機制、搭建城鄉產業協同發展平臺、健全城鄉統籌規劃制度。圍繞發展現代農業、農村一二三產業融合發展、農文旅深度融合、培育新產業新業態，完善農企利益緊密聯結機制，實現鄉村經濟多元化和農業全產業鏈發展。構建產業升級、人口集聚、城鎮發展良性互動機制。

　　建立健全以新質生產力為導向的縣域城鄉融合發展體制機制。以新質生產力為動力推動縣域城鄉融合發展，培育新質生產力，關鍵在于根據本地的資源稟賦、產業基礎、科研條件和營商環境等，科學技術的新思路，點燃創新強引擎。有選擇地推動新產業、新模式、新動能發展，用新技術改造提升傳統產業推動產業鏈上中下游、大中小微企業、城鄉一體化融通創新的“一盤棋”，抓住科技創新這個“牛鼻子”，不斷促進產業高端化、智能化、綠色化。當前最需要做的是發展規模化、智慧化農業以提高勞動生產率;發展優質、特色、名牌產品以提高在國內外市場的占有率;提高縣城和特色小鎮吸納就業的能力和對農業農村的服務能力。

　　建立健全有利于城鄉基礎設施一體化發展的體制機制。建立城鄉基礎設施一體化規劃機制，推動城鄉路網的一體規劃設計，統籌規劃重要市政公用設施和城鄉污染物的收運處置體系;健全城鄉基礎設施一體化建設機制，區分公益性和經營性設施，對建設投入主體予以明確;建立城鄉基礎設施一體化管護機制，明確鄉村基礎設施的產權歸屬，由產權所有者建立管護制度。要把公共基礎設施建設重點放在鄉村，堅持先建機制、后建工程，加快推動鄉村基礎設施提檔升級，實現城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護。

　　建立健全有利于城鄉基本公共服務普惠共享的體制機制。農村公共服務是鄉村發展的短板，實現縣域城鄉融合發展必須加快補齊這個短板。要推動公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系，推進城鄉基本公共服務的標準統一、制度并軌。

　　建立健全有利于農民收入持續增長的體制機制。縣域城鄉融合發展的一個關鍵性問題是農民收入問題。必須落實以人民為中心的發展思想，鼓勵勤勞致富，統籌提高農民的工資性、經營性、財產性、轉移性四方面的收入。完善促進農民工資性收入增長環境、健全農民經營性收入增長機制、建立農民財產性收入增長機制、強化農民轉移性收入保障機制。不斷拓寬農民增收渠道，促進農民收入持續增長，縮小城鄉居民生活水平差距。健全種糧農民收益保障機制，推動糧食等重要農產品價格保持在合理水平。統籌建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，在主產區利益補償上邁出實質步伐。

　　建立縣域內縣鄉村同域系統治理體制機制。健全縣域縣鄉村規劃體系，引導縣城和小城鎮、村莊協調發展、集約有效布局。深化縣域城鄉建設、運營、治理體制改革，深化賦予特大鎮與其人口和經濟規模相適應的經濟社會管理權改革。加快轉變縣域發展方式。建立可持續的縣域城鄉更新模式和政策法規，加強縣域城鄉基礎設施建設和老舊危房改造升級，深化縣域縣鄉村持續發展安全韌性提升行動，推動形成縣鄉村智慧高效韌性強的治理新體系。

　　建立完善實施縣域外區域協調發展體制機制。構建優勢互補的區域經濟布局和國土空間體系。健全推動縣域外區域協調發展的制度和政策體系。推動區域區間更好發揮協同高質量發展動力源作用，協同振興。完善區域一體化發展機制，構建跨行政區合作發展新機制，深化縣域外區域間產業協作。完善促進區域間產業協作體制機制。

　　(作者系北京大學鄉村振興研究院院長)