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　　農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施是現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的突出短板，也是政府投資的重點(diǎn)領(lǐng)域。近年來(lái)，各地不斷加大對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的政府投入力度，大力提升農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給質(zhì)量，充分發(fā)揮了政府投資對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵性作用。然而，經(jīng)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村政府投資管理體制機(jī)制還不盡完善，農(nóng)村政府投資項(xiàng)目在決策審批、前期工作協(xié)調(diào)、后期管護(hù)等環(huán)節(jié)普遍存在一些薄弱環(huán)節(jié)和突出問(wèn)題。在深入實(shí)施《政府投資條例》的背景下，各地普遍存在的農(nóng)村政府投資管理短板亟需補(bǔ)齊和改進(jìn)。

　　當(dāng)前農(nóng)村政府投資管理存在的突出問(wèn)題

　　不同部門(mén)政府投資管理制度規(guī)則不統(tǒng)一。按照《政府投資條例》，農(nóng)村政府投資項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)編制項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)，并報(bào)投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)審批，但部分項(xiàng)目采取“專(zhuān)項(xiàng)”方式下達(dá)資金、以實(shí)施方案批復(fù)代替項(xiàng)目審批，沒(méi)有嚴(yán)格履行《政府投資條例》明確的投資管理程序。例如，在某地調(diào)研時(shí)了解到，農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目采取了如下流程：項(xiàng)目入庫(kù)→項(xiàng)目申報(bào)→專(zhuān)家論證、財(cái)政評(píng)審→主管部門(mén)批復(fù)→項(xiàng)目實(shí)施和檢查驗(yàn)收。這些項(xiàng)目涉及固定資產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)且使用了預(yù)算安排的資金，屬于《政府投資條例》規(guī)范的政府投資范疇，但實(shí)際操作程序與法定程序不盡相符。

　　部分項(xiàng)目可行性論證不夠深入。出于盡早實(shí)現(xiàn)有關(guān)規(guī)劃(方案)目標(biāo)、滿足環(huán)保大督察要求等各種主客觀原因，部分農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的前期工作深度不夠，對(duì)建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)條件等論證不夠充分，造成項(xiàng)目實(shí)施遇到一些障礙。例如，在造林工程領(lǐng)域，由于規(guī)劃設(shè)計(jì)人員對(duì)地形地貌不了解、現(xiàn)場(chǎng)勘察不仔細(xì)，規(guī)劃設(shè)計(jì)的造林地塊與實(shí)際出入較大，有些設(shè)計(jì)地塊有成片的溫室大棚、院落、道路等不適于造林的區(qū)域，導(dǎo)致造林地塊無(wú)法落實(shí)。再如，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)未因地制宜選取污水治理技術(shù)，簡(jiǎn)單照搬城區(qū)，導(dǎo)致治理成本偏高，治理效果參差不齊。

　　項(xiàng)目相關(guān)審批事項(xiàng)間缺乏有機(jī)銜接。農(nóng)村政府投資管理涉及發(fā)改、規(guī)劃、自然資源、住建、園林綠化等多個(gè)部門(mén)，但不同部門(mén)設(shè)置的審批事項(xiàng)存在不協(xié)調(diào)甚至存在沖突的情況，有些審批事項(xiàng)不符合農(nóng)村實(shí)際。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)村政府投資項(xiàng)目前期工作存在新增土地供應(yīng)政策和手續(xù)不明晰、不同領(lǐng)域和不同部門(mén)主管項(xiàng)目工程驗(yàn)收決算程序不統(tǒng)一不協(xié)調(diào)、規(guī)劃設(shè)計(jì)與實(shí)際脫節(jié)等問(wèn)題。例如，由于現(xiàn)有政策尚未明晰農(nóng)村公路項(xiàng)目用地供應(yīng)方式和審批流程，很容易“違法占地”，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村公路用地手續(xù)不全現(xiàn)象較為普遍，一些農(nóng)村公路長(zhǎng)期處于“非法用地”狀態(tài)，甚至已建成通車(chē)多年的農(nóng)村公路還無(wú)法如期開(kāi)展竣工決算。又如，農(nóng)村污水處理管網(wǎng)鋪設(shè)過(guò)程中，受地下水位、地下給水、燃?xì)夤芫€、街巷作業(yè)面小等施工條件制約較大，有關(guān)事項(xiàng)涉及多個(gè)管理部門(mén)。

　　農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)機(jī)制不健全。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施如何實(shí)現(xiàn)有效管護(hù)是一大挑戰(zhàn)。調(diào)研了解到，農(nóng)村公路、農(nóng)村生活污水處理設(shè)施、節(jié)水灌溉設(shè)施等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施普遍存在重建設(shè)輕管護(hù)、運(yùn)行維護(hù)和管理成本高、管護(hù)資金落實(shí)壓力大、村民參與積極性不強(qiáng)等問(wèn)題。究其原因，一是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施公益性強(qiáng)，受益主體相對(duì)分散而盈利性偏弱，管護(hù)權(quán)和收益權(quán)不匹配，使得管護(hù)難以通過(guò)市場(chǎng)化方式實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性。二是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)不清晰，由產(chǎn)權(quán)所有者建立管護(hù)制度的模式落地較難，導(dǎo)致管護(hù)責(zé)任不明確。三是“建、管、用”存在脫節(jié)，工程建設(shè)者、使用者和管護(hù)者責(zé)任不統(tǒng)一。

　　加強(qiáng)農(nóng)村政府投資管理的對(duì)策建議

　　嚴(yán)格履行投資管理程序，完善項(xiàng)目投資決策機(jī)制。一是切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目可行性論證。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施公益性強(qiáng)而盈利性弱，建設(shè)和運(yùn)維對(duì)財(cái)政資金的依賴度高。在防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的大背景下，對(duì)此類(lèi)項(xiàng)目更需加強(qiáng)可行性論證，特別是要從項(xiàng)目全生命周期的視角論證項(xiàng)目建成后的運(yùn)維及資金籌措方案，深入分析項(xiàng)目全生命周期潛在的各種風(fēng)險(xiǎn)，不能讓項(xiàng)目可行性研究報(bào)告流于形式。二是嚴(yán)格履行投資管理程序。政府投資屬于公共投資，對(duì)于政府投資行為須嚴(yán)格規(guī)范、強(qiáng)化管理。盡管不同領(lǐng)域農(nóng)村政府投資項(xiàng)目的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征有差別，項(xiàng)目建設(shè)條件、建設(shè)內(nèi)容、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和環(huán)境影響等各不相同，但投資項(xiàng)目基本建設(shè)程序和論證決策方法基本相同，因而政府投資管理程序和制度規(guī)則(包括項(xiàng)目申報(bào)程序、項(xiàng)目或資金申請(qǐng)和審批的要求、資金使用和監(jiān)督管理辦法等)也宜統(tǒng)一。因此，凡使用預(yù)算資金的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，均應(yīng)按照《政府投資條例》要求履行統(tǒng)一的政府投資管理程序。三是建立村級(jí)組織和村民廣泛參與的農(nóng)村政府投資決策機(jī)制。總結(jié)借鑒其他領(lǐng)域?qū)嵤Q策聽(tīng)證的經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)與村級(jí)組織、村民利益密切相關(guān)的公共項(xiàng)目，通過(guò)聽(tīng)證程序充分聽(tīng)取利益相關(guān)者對(duì)項(xiàng)目建設(shè)必要性、建設(shè)內(nèi)容、資金籌措等方面的意見(jiàn)，使政府投資更好地滿足合理需求，確保政府投資資金的高效公平使用。完善農(nóng)村重大政府投資項(xiàng)目公示制度，落實(shí)村級(jí)組織和村民知情權(quán)，提高村級(jí)組織和村民的參與程度，發(fā)揮村級(jí)組織、村民對(duì)投資決策和項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督作用。

　　健全部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制，建立相對(duì)統(tǒng)一的政府投資管理制度。一是將農(nóng)村政府投資項(xiàng)目納入統(tǒng)一的政府投資年度計(jì)劃。強(qiáng)化政府投資年度計(jì)劃約束力，未列入年度計(jì)劃的投資項(xiàng)目，不得安排政府投資。通過(guò)統(tǒng)一的政府投資年度計(jì)劃，統(tǒng)籌使用各種政府投資資金，可以集中力量改善社會(huì)民生，打破發(fā)展瓶頸，保障重點(diǎn)建設(shè)，提高政府投資資金的整體效益。二是協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村政府項(xiàng)目前期工作。行業(yè)領(lǐng)域相關(guān)制度規(guī)則和政策措施主要由各相關(guān)部門(mén)研究出臺(tái)和組織實(shí)施，實(shí)踐中難免出現(xiàn)不同步、不協(xié)同甚至相沖突的問(wèn)題。為增強(qiáng)相關(guān)政策協(xié)同性，建議成立政府投資項(xiàng)目前期工作協(xié)調(diào)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)項(xiàng)目前期工作和實(shí)施中所需的投資、規(guī)劃、土地、財(cái)政、價(jià)格等相關(guān)政策措施和審批手續(xù)。編制農(nóng)村政府投資項(xiàng)目前期工作手續(xù)和項(xiàng)目全過(guò)程管理事項(xiàng)清單，明確各領(lǐng)域決策審批、規(guī)劃選址、用地、環(huán)評(píng)、施工許可等有關(guān)事項(xiàng)辦理要求，統(tǒng)一工程竣工驗(yàn)收決算、資產(chǎn)移交等流程。三是明確項(xiàng)目審批簡(jiǎn)化程序及其適用范圍。不少農(nóng)村政府投資項(xiàng)目在相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中已明確，或者建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模小，適度簡(jiǎn)化優(yōu)化項(xiàng)目審批程序既必要也合理，但簡(jiǎn)化程序要明確、透明，且適用范圍要從嚴(yán)控制。建議各地出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)或規(guī)范性文件，明確政府投資項(xiàng)目的簡(jiǎn)化程序及其適用范圍，以便政府相關(guān)部門(mén)和項(xiàng)目建設(shè)單位有章可循。

　　完善農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)機(jī)制，全面提升管護(hù)水平和質(zhì)量。一是以建管一體為核心建立貫穿項(xiàng)目全生命周期的長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制。針對(duì)“重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)”“建管用脫節(jié)”等現(xiàn)象，統(tǒng)一謀劃農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管護(hù)，推進(jìn)建管一體化。在項(xiàng)目規(guī)劃選址階段，與專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃做好銜接，通盤(pán)考慮設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)。在可行性研究階段，要充分論證管護(hù)機(jī)制和具體方案，明確設(shè)施管護(hù)主體、管護(hù)責(zé)任、管護(hù)方式、管護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源等。在項(xiàng)目實(shí)施階段，可將農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和后期管護(hù)予以捆綁招標(biāo)，鼓勵(lì)中標(biāo)單位提高建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和養(yǎng)護(hù)質(zhì)量水平。在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收階段，同步驗(yàn)收管護(hù)機(jī)制到位情況。二是分類(lèi)選擇合理的管護(hù)機(jī)制。針對(duì)不同類(lèi)型設(shè)施的特點(diǎn)，選擇合理適用的管護(hù)機(jī)制。對(duì)農(nóng)村公路等較為常見(jiàn)的非經(jīng)營(yíng)性設(shè)施，可按權(quán)屬關(guān)系由縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級(jí)組織負(fù)責(zé)管護(hù)，管護(hù)資金主要由地方財(cái)力安排。為提高管護(hù)市場(chǎng)化和專(zhuān)業(yè)化水平，還可采取多種方式吸引社會(huì)力量參與非經(jīng)營(yíng)性設(shè)施管護(hù)，例如，采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式，委托專(zhuān)業(yè)養(yǎng)護(hù)企業(yè)對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行養(yǎng)護(hù)。此外，也可以探索城鄉(xiāng)一體化管護(hù)模式，將市政基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)資源、模式和手段逐步向農(nóng)村延伸，并優(yōu)先考慮農(nóng)村非經(jīng)營(yíng)性設(shè)施。對(duì)于節(jié)水灌溉設(shè)施等有一定收益的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性設(shè)施，運(yùn)營(yíng)管護(hù)單位可以通過(guò)向農(nóng)戶收取農(nóng)業(yè)水費(fèi)獲得一定收益，也可以采取PPP等模式吸引專(zhuān)業(yè)企業(yè)進(jìn)行一體化建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和養(yǎng)護(hù)，政府對(duì)企業(yè)予以合理補(bǔ)償。

　　加強(qiáng)農(nóng)村政府投資事中事后監(jiān)管，建立健全績(jī)效考核機(jī)制。一是強(qiáng)化全過(guò)程、全周期監(jiān)管。根據(jù)農(nóng)村政府投資項(xiàng)目的特點(diǎn)，制定事中事后監(jiān)管事項(xiàng)清單，明確監(jiān)管責(zé)任主體和標(biāo)準(zhǔn)等。探索和創(chuàng)新適用農(nóng)村政府投資項(xiàng)目特點(diǎn)的監(jiān)管手段，提高監(jiān)管簡(jiǎn)約性和有效性。發(fā)展改革部門(mén)、行業(yè)管理部門(mén)及審計(jì)部門(mén)等根據(jù)職責(zé)分工，線上線下監(jiān)管方式相結(jié)合，對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)施、投資資金使用等環(huán)節(jié)加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管，強(qiáng)化項(xiàng)目信息公開(kāi)。二是建立健全農(nóng)村政府投資績(jī)效考核機(jī)制。強(qiáng)化農(nóng)村政府投資績(jī)效管理激勵(lì)約束，建立健全績(jī)效考核結(jié)果與政府投資安排和支持政策相掛鉤的機(jī)制。通過(guò)績(jī)效考核，逐漸形成“實(shí)施—反饋—調(diào)整—實(shí)施”的正反饋機(jī)制，推動(dòng)政府投資資金更加合理、明確、有效地支持農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　(作者系中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資研究所體制政策研究室主任)