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自《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布實施后，我國農(nóng)民合作社 發(fā)展勢頭勁猛。從2008年底的10萬家到2013年底的98萬家， 短短5年間，合作社展示了蓬勃的生機和活力，推動了農(nóng)村 經(jīng)濟發(fā)展，帶動了農(nóng)民增收致富，促進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。然 而，在發(fā)展中由于各種原因所引起的不規(guī)范現(xiàn)象也亟待引起 重視。

登記注冊信息不實

依法注冊登記是合作社開展生產(chǎn)經(jīng)營活動并獲得法律保 護的重要依據(jù)。國家為了促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，對農(nóng)民創(chuàng)辦合 作社持鼓勵扶持態(tài)度，降低合作社設(shè)立門檻，要求條件也相 對寬松，但也讓一些別有用心的人鉆了政策空子。

一位常年從事農(nóng)經(jīng)工作的人士介紹說，根據(jù)法律規(guī)定， 農(nóng)民專業(yè)合作社成員必須在5人以上、農(nóng)民應(yīng)占成員總數(shù)的 80%以上，一些人就發(fā)動親戚、朋友“入社”，對方礙于情 面或者“好處”而提供戶口簿、身份證等，并簽名蓋章。還 有一些人編造農(nóng)民合作社設(shè)立大會紀要，隨意填寫成員人 數(shù)、章程，工商部門一般很難發(fā)現(xiàn)。

注冊資金造假也是一個普遍性問題。“現(xiàn)在上面統(tǒng)計的 合作社成員出資總額幾千億元，那其實就是個神仙數(shù)字，根 本靠不住?，F(xiàn)在成立合作社太簡單了，只要拿著5個戶口本就 能到工商部門注冊成立，至于出資額度，自己說多少就是多 少，說100萬也行，說一個億也行。”一家合作社理事長毫不 避諱地說。

一位長期從事農(nóng)村政策研究工作的權(quán)威專家在一次研討 會上曾指出，合作社現(xiàn)在總注冊資金五六千億，平均每家都 是100萬元，基本上里面有90%的水分。對此，專家認為， 注冊資金之所以容易造假，根源就在于《農(nóng)民專業(yè)合作社 法》并沒有對合作社在登記時必須提交驗資證明，作出硬 性規(guī)定。

合作社注冊登記不規(guī)范的另一個表現(xiàn)是成員數(shù)不全。記者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，根據(jù)法律要求，合作社應(yīng)當置備成員名 冊，并報登記機關(guān)。但是隨著合作社的發(fā)展，成員人數(shù)越來 越多，需要準備的材料也越來越繁瑣，因此一些合作社圖方 便，僅提供核心成員資料，有的甚至僅提供5個設(shè)立人的資 料。盡管《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理條例》規(guī)定，成員發(fā)生 變更需及時到登記機關(guān)備案，但由于規(guī)定不是剛性的，踐行 備案的合作社很少，以致大多數(shù)合作社實際成員數(shù)與登記成 員數(shù)嚴重不一致。

“空殼社”“翻牌社”太多

“政府鼓勵辦合作社，就會冒出一大堆合作社，而成立 起來的合作社很多徒有虛名，沒有什么實質(zhì)性活動。”在一 次會議上，中國農(nóng)業(yè)大學教授何秀榮一針見血地指出當前合 作社發(fā)展亂象。近年來，國家為扶持合作社發(fā)展出臺了一系 列優(yōu)惠政策，在催生了一大批合作社的同時，一些“空殼 社”、“翻牌社”也應(yīng)運而生。

廣東省五華縣橫陂鎮(zhèn)農(nóng)民劉軍是當?shù)仞B(yǎng)豬大戶，2009 年，由于豬價持續(xù)低迷，“錢越來越難賺”，他在當?shù)啬澄?nbsp;“領(lǐng)導”的點撥下，萌生了領(lǐng)辦合作社的想法，“注冊一個 合作社可以拿點扶持資金”，當時這位領(lǐng)導是這么告訴劉軍 的。于是他發(fā)動5個農(nóng)民到工商部門注冊登記，合作社成立后 基本不運作，成了名副其實的“空殼社”。之后為拿補貼的 一系列繁瑣程序讓他打起了退堂鼓。“再拿不到扶持資金， 就不辦了。”劉軍沮喪地說。

只為拿補貼而領(lǐng)辦合作社的，并非劉軍一人。事實上， 這種情況在全國較為普遍。近日，某省審計廳對全省農(nóng)民合 作社財政扶持資金進行了審計，抽查的150家合作社中，“翻 牌社”占47%，運行不規(guī)范、合作程度較低的占38%。即使 是全省已認定的190家省級示范社，獲取財政補助的53家中有 50家不符合認定標準，其中17家還屬于“翻牌社”。

最讓業(yè)內(nèi)人士擔憂的是一些企業(yè)為了套取國家政策領(lǐng)辦

“翻牌社”。“幾個小企業(yè)聯(lián)合注冊一個合作社，社員名單 都是假的，整個過程甚至不需要農(nóng)戶參與。”社會資源研究 所副所長吳晨稱，企業(yè)變身合作社的實惠是顯而易見的，國 家部分幫扶資金可以直接發(fā)放到合作社賬戶，而以企業(yè)的身 份吸引資金，經(jīng)過層層截留后，農(nóng)戶拿到手的僅剩兩三成。

山東省壽光市一邊倒果樹研究所蔡英明說，不少企業(yè)領(lǐng) 辦的合作社運行中走入幾個誤區(qū)：一是緊跟形勢喊口號，緊 跟領(lǐng)導要扶持，招牌掛靠醒目，實質(zhì)內(nèi)容卻無，雷聲大雨點 小，以套取相關(guān)補貼為最終目的；二是由農(nóng)資經(jīng)銷商搖身一 變而成，雖改頭換面但換湯不換藥，實則是換個法子逃避工 商管理。

內(nèi)部管理混亂失范

健全的內(nèi)部機構(gòu)是合作社實現(xiàn)民主管理的組織保障，一 些合作社雖然依照《章程》規(guī)定建立了“三會”，但由于各 種原因，三會基本形同虛設(shè)，很少發(fā)揮作用，有些合作社一 年也不開一次成員大會，有些合作社甚至根本沒有建立“三 會”，成員參與議事及監(jiān)督管理的積極性不高，民主管理無 從談起。

作為民主管理的核心，“一人一票”的踐行在現(xiàn)實中難 度也較大。在我國，合作社大多是由農(nóng)村能人、種養(yǎng)大戶或 村組干部創(chuàng)辦的，他們經(jīng)濟實力較強、人脈資源較多、種養(yǎng) 經(jīng)驗豐富、出資金額最高，因此所占股份也最多，相應(yīng)地， 他們成為合作社管理組織中的核心成員，或是合作社的理事 長。客觀地說，沒有他們的帶頭，合作社很難實現(xiàn)有效運 轉(zhuǎn)。但與此同時，也容易出現(xiàn)能人掌控合作社，損害普通社 員利益的現(xiàn)象。

“由能人（即村干部、技術(shù)能手和專業(yè)大戶）領(lǐng)辦的， 受能人控制；企業(yè)領(lǐng)辦的，受企業(yè)控制。一人一票常常形同 虛設(shè)，‘一股獨大’的問題在合作社中普遍存在。”中國社 科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員苑鵬說。

此外，財務(wù)管理混亂也是合作社運行中的痼疾。一位業(yè) 內(nèi)人士指出，相當一部分合作社沒有建賬核算。有的合作社 只設(shè)了總賬，沒有設(shè)立成員賬戶，賬簿設(shè)置不全面，記載不 及時、不準確，有的干脆就記成流水賬。在會計核算方面， 絕大多數(shù)合作社不能結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點設(shè)置內(nèi)部科目，不能 準確恰當?shù)胤从称浣?jīng)營狀況，使得合作社盈余核算結(jié)果缺乏 準確性和權(quán)威性。

某地在對轄區(qū)內(nèi)合作社進行調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，一些合作社不 能完全按照《農(nóng)民專業(yè)合作社財務(wù)會計制度（試行）》規(guī)范 做賬，存在將財政資金不入賬或不轉(zhuǎn)入專項資金。部分合作 社成員還存在賬戶不設(shè)立、不核算的現(xiàn)象。

盈余共享難實現(xiàn)

根據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定，合作社在彌補虧損、 提取公積金后，如果有可分配盈余，要按規(guī)定比例返還或分 配給社員。而事實上，大部分合作社受“大戶”效應(yīng)的影 響，盈余要么不分配，要么另辟蹊徑，按股分紅，而大頭當 然是理事長或者核心成員這些占股最多者得。

兩年前，蘇南一些合作社限制社員入股的新聞曝光后， 一些合作社不按交易量分配盈余的做法逐漸浮出水面。“合作 社經(jīng)營是我負責，風險大部分也是我承擔，如果回報與付出不 成比例，誰會白干呢。”某蔬菜合作社的理事長道出了緣由。 按交易量返還與按股分紅的差別，一個例子即可說明。 如果某一家大蒜合作社當年收購社員大蒜100萬斤，賺了100 萬元，如果按交易量返還，農(nóng)民賣給合作社1萬斤大蒜，那么 除了拿到賣大蒜的錢外，合作社還要按照比例向他返還1萬 元，但是如果按股分紅的話，持有股份最多的大戶無疑拿到 分紅最多，而一些未出資或占股很少的社員就拿不到或者拿到很少分紅。

“合作社本身應(yīng)該是人的合作為主，股權(quán)平均，才能實 現(xiàn)利益共享。當然，股權(quán)平均不是絕對平均，負責人占股可 以相對多一些。”江蘇省社科院農(nóng)村發(fā)展研究所所長包宗順 說，“但目前合作社的股權(quán)越來越集中到少數(shù)人手中。在交 易中，通過合同收購的形式，社員的農(nóng)產(chǎn)品在合作社內(nèi)部已 被大戶或經(jīng)紀人買斷。從某種角度說，合作社的帶頭人更像 是具有較大買賣能力的經(jīng)紀人，這必然導致追求利益最大 化。不過，他們對市場價格的左右能力有限，于是只能壓低 收購價格，而這對社員利益是不利的，可以說已經(jīng)背離了合 作社的成立初衷。”

中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所韓潔等人提出， 合作社不同的利潤分配機制對農(nóng)民的權(quán)益將產(chǎn)生不同的影 響，股份合作制一定意義上有失公平，按照社員惠顧額進行 的利益分配，是確保每個社員在合作社中權(quán)益的手段之一。 因此他建議：應(yīng)堅持以按交易量(額)比例返還盈余為主，限定 會員的出資額度和按出資額返還的比率。

“先發(fā)展后規(guī)范、邊發(fā)展邊規(guī)范，在合作社沒有發(fā)展起 來、沒有達到一定數(shù)量的階段，這是對的。這幾年實踐表 明，數(shù)量不是問題，只要有好的政策引導，老百姓認識到 了，有需求、有積極性，擋都擋不住。關(guān)鍵要看發(fā)展的質(zhì) 量，看吸引農(nóng)戶入社的比例和帶動農(nóng)戶發(fā)展的能力，是不是 發(fā)揮了好的作用。”農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司司長張紅宇說，“從目前 看，把合作社規(guī)范化建設(shè)擺在更加重要的位置，時機已經(jīng)成 熟，實踐中非常必要。”