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伴隨我國工業化、信息化、城鎮化和農業現代化進程， 農村勞動力大量轉移，農業物質技術裝備水平不斷提高，農 戶承包土地的經營權流轉明顯加快，發展適度規模經營已成 為必然趨勢。實踐證明，土地流轉和適度規模經營是發展現 代農業的必由之路，有利于優化土地資源配置和提高勞動生 產率，有利于保障糧食安全和主要農產品供給，有利于促進 農業技術推廣應用和農業增效、農民增收，應從我國人多地 少、農村情況千差萬別的實際出發，積極穩妥地推進。為引 導農村土地（指承包耕地）經營權有序流轉、發展農業適度 規模經營，現提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。全面理解、準確把握中央關于全面深 化農村改革的精神，按照加快構建以農戶家庭經營為基礎、 合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代 農業經營體系和走生產技術先進、經營規模適度、市場競爭 力強、生態環境可持續的中國特色新型農業現代化道路的要 求，以保障國家糧食安全、促進農業增效和農民增收為目 標，堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權 三權分置，引導土地經營權有序流轉，堅持家庭經營的基礎 性地位，積極培育新型經營主體，發展多種形式的適度規模 經營，鞏固和完善農村基本經營制度。改革的方向要明，步 子要穩，既要加大政策扶持力度，加強典型示范引導，鼓勵 創新農業經營體制機制，又要因地制宜、循序漸進，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮，使農業適度 規模經營發展與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應， 與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化 服務水平提高相適應，讓農民成為土地流轉和規模經營的積 極參與者和真正受益者，避免走彎路。

（二）基本原則

——堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活 土地經營權，以家庭承包經營為基礎，推進家庭經營、集體 經營、合作經營、企業經營等多種經營方式共同發展。

——堅持以改革為動力，充分發揮農民首創精神，鼓勵 創新，支持基層先行先試，靠改革破解發展難題。

——堅持依法、自愿、有償，以農民為主體，政府扶持 引導，市場配置資源，土地經營權流轉不得違背承包農戶意 愿、不得損害農民權益、不得改變土地用途、不得破壞農業 綜合生產能力和農業生態環境。

——堅持經營規模適度，既要注重提升土地經營規模， 又要防止土地過度集中，兼顧效率與公平，不斷提高勞動生 產率、土地產出率和資源利用率，確保農地農用，重點支持 發展糧食規模化生產。

二、穩定完善農村土地承包關系

（三）健全土地承包經營權登記制度。建立健全承 包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的土地承包 經營權登記制度，是穩定農村土地承包關系、促進土地經營權流轉、發展適度規模經營的重要基礎性工作。完善承包合 同，健全登記簿，頒發權屬證書，強化土地承包經營權物權 保護，為開展土地流轉、調處土地糾紛、完善補貼政策、進 行征地補償和抵押擔保提供重要依據。建立健全土地承包經 營權信息應用平臺，方便群眾查詢，利于服務管理。土地承 包經營權確權登記原則上確權到戶到地，在尊重農民意愿的 前提下，也可以確權確股不確地。切實維護婦女的土地承包 權益。

（四）推進土地承包經營權確權登記頒證工作。按照中 央統一部署、地方全面負責的要求，在穩步擴大試點的基礎 上，用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證 工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。 在工作中，各地要保持承包關系穩定，以現有承包臺帳、合 同、證書為依據確認承包地歸屬；堅持依法規范操作，嚴格 執行政策，按照規定內容和程序開展工作；充分調動農民群 眾積極性，依靠村民民主協商，自主解決矛盾糾紛；從實際 出發，以農村集體土地所有權確權為基礎，以第二次全國土 地調查成果為依據，采用符合標準規范、農民群眾認可的技 術方法；堅持分級負責，強化縣鄉兩級的責任，建立健全黨 委和政府統一領導、部門密切協作、群眾廣泛參與的工作機 制；科學制定工作方案，明確時間表和路線圖，確保工作質 量。有關部門要加強調查研究，有針對性地提出操作性政策 建議和具體工作指導意見。土地承包經營權確權登記頒證工 作經費納入地方財政預算，中央財政給予補助。

三、規范引導農村土地經營權有序流轉

（五）鼓勵創新土地流轉形式。鼓勵承包農戶依法采取 轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地。鼓勵有 條件的地方制定扶持政策，引導農戶長期流轉承包地并促進 其轉移就業。鼓勵農民在自愿前提下采取互換并地方式解決 承包地細碎化問題。在同等條件下，本集體經濟組織成員享 有土地流轉優先權。以轉讓方式流轉承包地的，原則上應在 本集體經濟組織成員之間進行，且需經發包方同意。以其他 形式流轉的，應當依法報發包方備案。抓緊研究探索集體所 有權、農戶承包權、土地經營權在土地流轉中的相互權利關 系和具體實現形式。按照全國統一安排，穩步推進土地經營 權抵押、擔保試點，研究制定統一規范的實施辦法，探索建 立抵押資產處置機制。

（六）嚴格規范土地流轉行為。土地承包經營權屬于農 民家庭，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應 由承包農戶自主決定，流轉收益應歸承包農戶所有。流轉期 限應由流轉雙方在法律規定的范圍內協商確定。沒有農戶的書面委托，農村基層組織無權以任何方式決定流轉農戶的承 包地，更不能以少數服從多數的名義，將整村整組農戶承包 地集中對外招商經營。防止少數基層干部私相授受，謀取私 利。嚴禁通過定任務、下指標或將流轉面積、流轉比例納入 績效考核等方式推動土地流轉。

（七）加強土地流轉管理和服務。有關部門要研究制定 流轉市場運行規范，加快發展多種形式的土地經營權流轉市 場。依托農村經營管理機構健全土地流轉服務平臺，完善縣 鄉村三級服務和管理網絡，建立土地流轉監測制度，為流轉 雙方提供信息發布、政策咨詢等服務。土地流轉服務主體可 以開展信息溝通、委托流轉等服務，但禁止層層轉包從中牟 利。土地流轉給非本村（組）集體成員或村（組）集體受農 戶委托統一組織流轉并利用集體資金改良土壤、提高地力 的，可向本集體經濟組織以外的流入方收取基礎設施使用費 和土地流轉管理服務費，用于農田基本建設或其他公益性支 出。引導承包農戶與流入方簽訂書面流轉合同，并使用統一 的省級合同示范文本。依法保護流入方的土地經營權益，流 轉合同到期后流入方可在同等條件下優先續約。加強農村土 地承包經營糾紛調解仲裁體系建設，健全糾紛調處機制，妥 善化解土地承包經營流轉糾紛。

（八）合理確定土地經營規模。各地要依據自然經濟條 件、農村勞動力轉移情況、農業機械化水平等因素，研究確 定本地區土地規模經營的適宜標準。防止脫離實際、違背農 民意愿，片面追求超大規模經營的傾向。現階段，對土地經 營規模相當于當地戶均承包地面積10至15倍、務農收入相當 于當地二三產業務工收入的，應當給予重點扶持。創新規模 經營方式，在引導土地資源適度集聚的同時，通過農民的合 作與聯合、開展社會化服務等多種形式，提升農業規模化經 營水平。

（九）扶持糧食規模化生產。加大糧食生產支持力度， 原有糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼歸屬由承包農 戶與流入方協商確定，新增部分應向糧食生產規模經營主體 傾斜。在有條件的地方開展按照實際糧食播種面積或產量對 生產者補貼試點。對從事糧食規模化生產的農民合作社、家 庭農場等經營主體，符合申報農機購置補貼條件的，要優先 安排。探索選擇運行規范的糧食生產規模經營主體開展目標 價格保險試點。抓緊開展糧食生產規模經營主體營銷貸款試 點，允許用糧食作物、生產及配套輔助設施進行抵押融資。 糧食品種保險要逐步實現糧食生產規模經營主體愿保盡保， 并適當提高對產糧大縣稻谷、小麥、玉米三大糧食品種保險 的保費補貼比例。各地區各有關部門要研究制定相應配套辦 法，更好地為糧食生產規模經營主體提供支持服務。

（十）加強土地流轉用途管制。堅持最嚴格的耕地保護 制度，切實保護基本農田。嚴禁借土地流轉之名違規搞非農 建設。嚴禁在流轉農地上建設或變相建設旅游度假村、高爾 夫球場、別墅、私人會所等。嚴禁占用基本農田挖塘栽樹及 其他毀壞種植條件的行為。嚴禁破壞、污染、圈占閑置耕地 和損毀農田基礎設施。堅決查處通過“以租代征”違法違規 進行非農建設的行為，堅決禁止擅自將耕地“非農化”。利 用規劃和標準引導設施農業發展，強化設施農用地的用途監 管。采取措施保證流轉土地用于農業生產，可以通過停發糧 食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼等辦法遏制撂荒耕地 的行為。在糧食主產區、糧食生產功能區、高產創建項目實 施區，不符合產業規劃的經營行為不再享受相關農業生產扶 持政策。合理引導糧田流轉價格，降低糧食生產成本，穩定 糧食種植面積。

四、加快培育新型農業經營主體

（十一）發揮家庭經營的基礎作用。在今后相當長時期 內，普通農戶仍占大多數，要繼續重視和扶持其發展農業生 產。重點培育以家庭成員為主要勞動力、以農業為主要收入 來源，從事專業化、集約化農業生產的家庭農場，使之成為 引領適度規模經營、發展現代農業的有生力量。分級建立示 范家庭農場名錄，健全管理服務制度，加強示范引導。鼓勵 各地整合涉農資金建設連片高標準農田，并優先流向家庭農場、專業大戶等規模經營農戶。

（十二）探索新的集體經營方式。集體經濟組織要積極 為承包農戶開展多種形式的生產服務，通過統一服務降低生 產成本、提高生產效率。有條件的地方根據農民意愿，可以 統一連片整理耕地，將土地折股量化、確權到戶，經營所得 收益按股分配，也可以引導農民以承包地入股組建土地股份 合作組織，通過自營或委托經營等方式發展農業規模經營。 各地要結合實際不斷探索和豐富集體經營的實現形式。

（十三）加快發展農戶間的合作經營。鼓勵承包農戶通 過共同使用農業機械、開展聯合營銷等方式發展聯戶經營。 鼓勵發展多種形式的農民合作組織，深入推進示范社創建活 動，促進農民合作社規范發展。在管理民主、運行規范、帶 動力強的農民合作社和供銷合作社基礎上，培育發展農村合 作金融。引導發展農民專業合作社聯合社，支持農民合作社 開展農社對接。允許農民以承包經營權入股發展農業產業化 經營。探索建立農戶入股土地生產性能評價制度，按照耕地 數量質量、參照當地土地經營權流轉價格計價折股。

（十四）鼓勵發展適合企業化經營的現代種養業。鼓勵 農業產業化龍頭企業等涉農企業重點從事農產品加工流通和 農業社會化服務，帶動農戶和農民合作社發展規模經營。引 導工商資本發展良種種苗繁育、高標準設施農業、規模化養 殖等適合企業化經營的現代種養業，開發農村“四荒”資源 發展多種經營。支持農業企業與農戶、農民合作社建立緊密的利益聯結機制，實現合理分工、互利共贏。支持經濟發達 地區通過農業示范園區引導各類經營主體共同出資、相互持 股，發展多種形式的農業混合所有制經濟。

（十五）加大對新型農業經營主體的扶持力度。鼓勵地 方擴大對家庭農場、專業大戶、農民合作社、龍頭企業、農 業社會化服務組織的扶持資金規模。支持符合條件的新型農 業經營主體優先承擔涉農項目，新增農業補貼向新型農業經 營主體傾斜。加快建立財政項目資金直接投向符合條件的合 作社、財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護的管理制 度。各省（自治區、直轄市）根據實際情況，在年度建設用 地指標中可單列一定比例專門用于新型農業經營主體建設配 套輔助設施，并按規定減免相關稅費。綜合運用貨幣和財稅 政策工具，引導金融機構建立健全針對新型農業經營主體的 信貸、保險支持機制，創新金融產品和服務，加大信貸支持力 度，分散規模經營風險。鼓勵符合條件的農業產業化龍頭企業 通過發行短期融資券、中期票據、中小企業集合票據等多種方 式，拓寬融資渠道。鼓勵融資擔保機構為新型農業經營主體提 供融資擔保服務，鼓勵有條件的地方通過設立融資擔保專項資 金、擔保風險補償基金等加大扶持力度。落實和完善相關稅收 優惠政策，支持農民合作社發展農產品加工流通。

（十六）加強對工商企業租賃農戶承包地的監管和風險 防范。各地對工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地要有 明確的上限控制，建立健全資格審查、項目審核、風險保障 金制度，對租地條件、經營范圍和違規處罰等作出規定。工 商企業租賃農戶承包地要按面積實行分級備案，嚴格準入門 檻，加強事中事后監管，防止浪費農地資源、損害農民土地權 益，防范承包農戶因流入方違約或經營不善遭受損失。定期對 租賃土地企業的農業經營能力、土地用途和風險防范能力等開 展監督檢查，查驗土地利用、合同履行等情況，及時查處糾正 違法違規行為，對符合要求的可給予政策扶持。有關部門要抓 緊制定管理辦法，并加強對各地落實情況的監督檢查。

五、建立健全農業社會化服務體系

（十七）培育多元社會化服務組織。鞏固鄉鎮涉農公共 服務機構基礎條件建設成果。鼓勵農技推廣、動植物防疫、 農產品質量安全監管等公共服務機構圍繞發展農業適度規模 經營拓展服務范圍。大力培育各類經營性服務組織，積極發 展良種種苗繁育、統防統治、測土配方施肥、糞污集中處理 等農業生產性服務業，大力發展農產品電子商務等現代流通 服務業，支持建設糧食烘干、農機場庫棚和倉儲物流等配套 基礎設施。農產品初加工和農業灌溉用電執行農業生產用電 價格。鼓勵以縣為單位開展農業社會化服務示范創建活動。開展政府購買農業公益性服務試點，鼓勵向經營性服務組織 購買易監管、可量化的公益性服務。研究制定政府購買農業 公益性服務的指導性目錄，建立健全購買服務的標準合同、 規范程序和監督機制。積極推廣既不改變農戶承包關系，又 保證地有人種的托管服務模式，鼓勵種糧大戶、農機大戶和 農機合作社開展全程托管或主要生產環節托管，實現統一耕 作，規模化生產。

（十八）開展新型職業農民教育培訓。制定專門規劃和 政策，壯大新型職業農民隊伍。整合教育培訓資源，改善農 業職業學校和其他學校涉農專業辦學條件，加快發展農業職 業教育，大力發展現代農業遠程教育。實施新型職業農民 培育工程，圍繞主導產業開展農業技能和經營能力培養培 訓，擴大農村實用人才帶頭人示范培養培訓規模，加大對 專業大戶、家庭農場經營者、農民合作社帶頭人、農業企 業經營管理人員、農業社會化服務人員和返鄉農民工的培 養培訓力度，把青年農民納入國家實用人才培養計劃。努 力構建新型職業農民和農村實用人才培養、認定、扶持體 系，建立公益性農民培養培訓制度，探索建立培育新型職 業農民制度。

（十九）發揮供銷合作社的優勢和作用。扎實推進供銷 合作社綜合改革試點，按照改造自我、服務農民的要求，把 供銷合作社打造成服務農民生產生活的生力軍和綜合平臺。 利用供銷合作社農資經營渠道，深化行業合作，推進技物結 合，為新型農業經營主體提供服務。推動供銷合作社農產品 流通企業、農副產品批發市場、網絡終端與新型農業經營主 體對接，開展農產品生產、加工、流通服務。鼓勵基層供銷 合作社針對農業生產重要環節，與農民簽訂服務協議，開展 合作式、訂單式服務，提高服務規模化水平。

土地問題涉及億萬農民切身利益，事關全局。各級黨委 和政府要充分認識引導農村土地經營權有序流轉、發展農業 適度規模經營的重要性、復雜性和長期性，切實加強組織領 導，嚴格按照中央政策和國家法律法規辦事，及時查處違紀 違法行為。堅持從實際出發，加強調查研究，搞好分類指 導，充分利用農村改革試驗區、現代農業示范區等開展試點 試驗，認真總結基層和農民群眾創造的好經驗好做法。加大 政策宣傳力度，牢固樹立政策觀念，準確把握政策要求，營 造良好的改革發展環境。加強農村經營管理體系建設，明確 相應機構承擔農村經管工作職責，確保事有人干、責有人 負。各有關部門要按照職責分工，抓緊修訂完善相關法律法 規，建立工作指導和檢查監督制度，健全齊抓共管的工作機 制，引導農村土地經營權有序流轉，促進農業適度規模經營 健康發展。