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農民專業合作社發展面臨的突出問題

2013 年的中央 1 號文件提出：“大力支持發展多種形式 的新型農民合作組織”，并強調：“農民合作社是帶動農戶 進入市場的基本主體，是發展農村集體經濟的新型實體，是 創新農村社會管理的有效載體”。隨著中央和地方政府日益 加大對農民專業合作社的扶持力度，中國農村合作事業的發 展進入快速增長軌道，以農民專業合作社為代表的農民合作 經濟組織發展呈現加速態勢，成為中國農業經營組織體制創 新的一個新亮點。

雖然農民專業合作社發展迅速，但也應清醒地看到其發 展中存在一系列亟待解決的問題。其中一個突出的問題是合 作社自身實力弱、運行不規范，合作社的發展呈現異質性、 多樣性的特點，水平參差不齊。中國農民專業合作社的發展 仍處在起步階段，從總體水平看，普遍存在經營規模小、經 營實力弱、承擔風險能力差，停留在微型企業行列。帶動農 戶入社的能力弱，農民通過合作社銷售的農產品、購買的農 資等的市場份額很低。

中國農民專業合作社發展走的是“先發展，后規范，在 發展中規范”的路子，現在看來是發展有余，規范不足。登 記注冊的合作社中，一部分仍是松散型的，雖然在工商局注 冊登記，但沒有辦公場所，有的連牌子也沒有掛；有一部分 合作社只是從事技術服務和流通服務活動的中介性組織，沒 有經濟實力來從事經營性活動；也有一些具有一定經濟實力 的合作社，有的是由涉農公司領辦，有的是由專業大戶或大 股東領辦，其中一些合作社甚至很少具有合作性質。

隨著農民專業合作社數量、規模的迅速擴張，學術界和社會各部門的爭鳴日益激烈，爭論的焦點在于：在這些已經 注冊登記的合法合作社中，有多少是按照法律規定的條款運 作的，又有多少是為了套取國家財政扶持、稅收優惠的“假 合作社”、“貼牌合作社”或“空殼合作社”。有學者認 為，大約 80%以上的合作社徒有虛名，或出于政績需要， 或為從中牟利而設。也有學者針鋒相對地指出，那些認為虛 假合作社泛濫的言論言過其實。合作社只要依法注冊，就沒 真假之分，只有規范和不規范之分。不能用抽象的概念來框 定合作社的實踐，農民受益是關鍵。但是不管怎樣，在經營 實力相對較強的合作社中，較為普遍的現象是民主機制不健 全，領辦人控制合作社，成員賬戶沒有建立或形同虛設，財 務管理不規范，普通農民社員的參與度低，普通成員與組織 沒有建立起利益共享、風險同擔的激勵和約束機制。一些農 民專業合作社甚至不過是“公司+農戶”的翻牌。

究竟什么樣的合作社是規范的合作社？規范的合作社在 中國有沒有發展的空間？有沒有生命力？如何促進規范的合 作社的發展？令人深思。

農民專業合作社發展多樣化、異質性的必然性

第一， 混合型多樣化的農業經營模式為農民專業合作社 的異質性發展提供了現實可能。在現實的中國農業現代化進 程中，我們在各地看到的往往是社會主義初級階段的一種混 合型、多樣化的新模式，走的是一條兼容性較強的道路。農 業現代化的主要形態一是出現對家庭經營的擴展和延伸，通 過各種形式的土地承包經營權流轉，專業種植、養殖和營銷 大戶開展規模經營；二是當地的公司或合伙企業，或本地的 外出創業的企業家回到地方上承包經營和進行產業化經營；三是工商外來資本或大企業進入農業，連片開發，反租倒 包。這樣的農業現代化發展模式必然影響農村土地制度變革 的方向和鄉村治理結構的演進，同時也影響農民專業合作社 的發展和現階段的特點。如果多樣化、混合型的農業現代化 發展模式和經營形態在中國農村長期存在，而對公司等其他 新型農業經營主體又缺乏制度規范和政策指導，那么，作為 政府倡導發展的農民專業合作社將不可避免地呈現異質性和 多樣性的特點。

第二，《農民專業合作社法》的相關條款為農民專業合 作社的異質性發展提供了法理依據。《農民專業合作社法》 規定，合作社是“同類農產品的生產經營者或者同類農業 生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互 助性經濟組織”。《農民專業合作社法》第十四條規定， “……從事與農民專業合作社業務直接有關的生產經營活動 的企業、事業單位或者社會團體，能夠利用農民專業合作社 提供的服務，承認并遵守農民專業合作社章程，履行章程規 定的入社手續的，可以成為農民專業合作社的成員”。按照 這項規定，涉農企業也可以成為合作社的團體會員。與遵循 國際合作社聯盟七項基本原則的經典合作社理論相比，中國《農民專業合作社法》的一大區別是成員構成不再局限于 具有相同市場地位、從事相同生產經營活動的同業生產者 的聯合，而是在此基礎上允許那些處在同一農產品產業鏈 條上具有上游、下游業務關聯的相關利益群體也能組成或 進入合作社。在現實經濟生活中，服務的提供者和服務的 使用者在很多情況下是利益交換的兩方，如果提供農產品 銷售、加工服務的是龍頭企業，利用服務的是農產品的生 產者(農戶)，農戶社員希望初級產品能賣個好價錢，并能分 享加工、銷售的增值利潤；而公司社員則希望農產品的價 格越低越好，公司的利潤越大越好。這部法令本身已經為 可能存在利益沖突的兩方共生在一個組織內提供了依據。 農民專業合作社不僅是農產品生產經營者的同質性的組織， 也有可能成為服務利用者和服務提供者共同組成的異質性的 組織。

農民專業合作社規范發展的難點是龍頭企業與 農民社員之間建立公平合理的利益聯結機制

在農業產業化經營中，工商及金融資本以龍頭企業的形 式進入農業，是剝奪小農呢還是實現雙贏，龍頭企業和小農 戶成為利益共同體這是一個不可回避的問題。同樣的問題也 出現在農民專業合作社的發展之中。龍頭企業內部化于合作 社中，外部矛盾轉化為內部矛盾究竟是利大還是弊大一些？ 地方的實踐表明，開展初加工、深加工和營銷服務的合作社多數是依托龍頭企業創辦；農民自主創辦的合作社基本以技 術信息服務和對產品進行簡單包裝為主。在合作社內部，龍 頭企業與農民社員如何建立緊密型利益聯結機制？這種機制 應該是公平合理的利益聯結機制，它能否建立就要看合作社 內部的所有權、控制決策權和剩余索取權在農戶社員與龍頭 企業之間怎么劃分。

實踐證明，龍頭企業領辦的合作社中，龍頭企業與普通 農戶社員對合作社行使的權利差異很大。鑒于龍頭企業擁有 了合作社經營成功所需的資本、技術、營銷渠道、品牌等核 心稀缺資源，并承擔了經營風險，這種制度安排決定了龍頭 企業成為合作社資產的主要所有者，控制決策權和剩余索取 權的主要掌握者。這也將造成普通農戶社員在合作社的決策 以及剩余分配中更加處于相對弱勢的地位，從而與龍頭企業 的經營實力、收入差距進一步拉大。

農民專業合作社規范化發展的路徑選擇

沒有合作社的企業家，就不可能有成功的合作社。目 前，發展得好的農民專業合作社，一種是大戶主導，設立門 檻，排斥小農，另一種是龍頭企業領辦，資本占據主導地 位。在中國農民專業合作社事業發展的初期，專業大戶領辦 或資本所有者領辦合作社有其現實的合理性。政府政策的著 力點應當順應合作社的發展趨勢，在繼續鼓勵、引導各類社 會精英帶領農民發展合作社的同時，強化對政府扶持資金使 用的用途和收益分配的監督力度，以保障扶持資金最大可能 地讓廣大普通農戶受益，而非被個別領辦人或企業占有。

北美新一代合作社的特點是合作社辦企業。中國農民專 業合作社當前的特點是企業進入并領辦合作社。要想改變資 本對普通農戶社員處于支配地位的現狀，讓農戶社員逐漸獲 取更多的合作社資產所有權、控制決策權和剩余索取權，唯 一的途徑是社員通過入股和擴股向農產品銷售、加工和流通 環節發展，使農戶社員逐漸掌控資本，成為企業的所有者或 大股東。持有股份應成為合作社成員的重要標志，因為成員 以其出資額在合作社中承擔相應的責任，也享有相應的權 利；出資也是合作社成員行使民主權利的基礎。以股東社員 為主組成的合作社自身成為龍頭企業，將經濟活動向農產品 流通和加工領域拓展，使從事第一產業的農民社員能分享初 級農產品進入二三產業的增值收益，最終實現服務利用者和 服務提供者身份的統一。這是發展現代農業、增加農民收入 的最佳途徑，是應該鼓勵和倡導的發展方向。通過這條途徑 可使合作社成為社員具有同質性的組織，也就促進了合作社 的規范化。

（來源：湖南農業大學學報(社會科學版)）