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　　2009年我國臺灣地區推行了旨在擴大農業經營規模、提升農業競爭力的“小地主大佃農”政策，且取得了不錯的效果。大陸與臺灣農情類似，同樣都存在規模小、老齡化、成本高、競爭力弱的問題，且不斷受到國際市場的沖擊。與臺灣“小地主大佃農”政策類似，當前大陸方面也在著力培育新型農業經營主體、發展多種形式的規模經營，實際上是一種“小承包大經營”的制度安排，與臺灣推行的“小地主大佃農”政策在主旨和目標上可謂異曲同工。關注臺灣地區的做法與經驗，有助于我們開闊視野，并得到一些啟發。

　　2009年我國臺灣地區推行了旨在擴大農業經營規模、提升農業競爭力的“小地主大佃農”政策，且取得了不錯的效果。大陸與臺灣農情類似，同樣都存在規模小、老齡化、成本高、競爭力弱的問題，且不斷受到國際市場的沖擊。與臺灣“小地主大佃農”政策類似，當前大陸方面也在著力培育新型農業經營主體、發展多種形式的規模經營，實際上是一種“小承包大經營”的制度安排，與臺灣推行的“小地主大佃農”政策在主旨和目標上可謂異曲同工。關注臺灣地區的做法與經驗，有助于我們開闊視野，并得到一些啟發。

　　臺灣農地制度變遷及“小地主大佃農”政策背景

　　考察“小地主大佃農”政策，須將其置于特定的歷史背景下去看待。臺灣地區的農地制度變遷及其背后的經濟社會發展環境變化，是厘清各項農地政策的主線。大體來看，自1945年臺灣脫離日本殖民統治以來，其農地制度改革經歷了三個階段。

　　(一)以創設自耕農為核心的第一階段農地改革

　　臺灣光復以后，經濟還比較落后，80%的勞動力都從事農業生產，其中又有半數為沒有土地所有權的佃耕農，“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”，佃農受到地主的剝削，農村社會呈現濃重的封建性租佃關系。1949年國民黨退守臺灣以后，為爭取民心，相繼推行了以“耕地三七五減租”、“公地放領”為核心內容的土地改革。通過這輪改革，自耕農數量大幅上升，據統計，1961年臺灣自耕農的比重占了全部農戶的65%，比1951年增加了27個百分點。以創設自耕農、實現耕者有其田為目標的土地制度改革，被稱為第一階段農地制度改革。

　　(二)以擴大農場經營規模為核心的第二階段農地改革

　　到了上世紀80年代初，經歷了經濟起飛階段的臺灣，工商業快速發展，而農業卻相對衰落，農產品價格長期低迷，農村勞動力大量流出，農業經營規模狹小，農業的兼業化、副業化相對嚴重，很多土地出現了拋荒。為應對這一局面，政府啟動了新一輪的土地制度改革，主要目標是擴大農場經營規模、改善農業生產結構、提高農地利用效率，改革舉措包括提供擴大農場經營規模之購地貸款、推行共同委托及合作經營、加速辦理農地重劃、加強推行農業機械化。此即為臺灣第二階段農地制度改革。總的來看，改革取得了一定的成效，土地經營規模有所擴大，從50年代的人均0.6公頃增加到90年代的人均1.1公頃。這一階段對農地的管理采取“農地農有農用”的方針，并采取措施推動農民購地擴大規模。

　　(三)以放松“農地農有”為特點的第三階段農地改革

　　雖然第二階段的農地改革達到了地權重新分配的效果，但受制于均子繼承制度、三七五減租等的制約，從上世紀90年代以來，臺灣農場經營規模一直沒有得到擴大，始終維持在戶均1.1公頃左右，且農民老齡化嚴重，平均約62歲。因規模狹小、年齡老化、經營缺乏效率，以致農業競爭力不足，不僅無法與國內非農業部門競爭，更無法因應進口農產品的沖擊，這些因素直接推動了2000年《農業發展條例》的大幅度修正。修正后的農業發展條例，將農地政策從“農地農有農用”調整為“放寬農地農有，落實農地農用”;同時將困擾多年的耕地三七五租賃凍結，回歸民法由租佃雙方合意的自由租佃制度。可以說，農業發展條例的修正，為“小地主大佃農”政策掃除了制度障礙。到了2008年，隨著國際金融危機的蔓延，臺灣面臨經貿全球化、自由化、市場化的沖擊，擴大經營規模、提高競爭力的要求更趨緊迫，臺灣當局順勢推出了“小地主大佃農”政策。

　　政策內涵及準入條件

　　所謂“小地主大佃農”政策，是指政府引導無力耕種之老農或無意耕作之農民，將自有土地長期出租給有意擴大農場經營規模的農業經營者，促進農業勞動結構年輕化，并使老農安心享受離農或退休生活。同時，政府協助有意承租農地擴大農業經營者，包括專業農民、產銷班(生產同類農產品的農民自愿組織起來的最基層的農民合作組織)、農會(臺灣農會是農業者的公會，以專業農民為主要會員，兼具農業行政、農業事業運營、農民教育推廣三大功能)、合作社或農業企業公司等大佃農，順利承租農地長期耕作，改善農業經營環境，降低生產成本，提高農業經營效益及競爭力，以期能達到“建立老農退休機制，調整農民勞動力結構”及“促進農業經營企業化，改善農業經營結構”的政策目標。簡言之，即希望通過實施“小地主大佃農”政策，讓種不了、種不好、不愿種地的農民將土地出租給愿意種地、會種地的農戶、合作社或農會，以實現農業經營的年輕化、規模化、集中化、效率化和安全化。

　　“小地主大佃農”政策從四個方面提出了準入條件。

　　(一)身份認定

　　根據規定，小地主是指持有農地之所有權人，且為自然人;大佃農是指符合政府政策輔導資格條件且承租農地擴大經營規模之自然人或農民組織，包括專業農民、組織型大佃農、產銷班、農會、合作社或企業公司等。可以看出，大佃農的身份限制擴展到了農民以外，除了專業農民，還包括產銷班、合作社、農會和農業企業，可以說是對既往“農地農有”政策的重大突破。

　　(二)經營規模

　　根據“農委會”設定的目標，要在2009—2012年，引導大佃農承租農地擴大經營面積至少達1萬公頃。基于此，該政策對大佃農的經營規模下限作了規定。對專業農民來講，經營規模達到0.5公頃的基本門檻就可以申請政策扶持，最終經營規模要達到2-5公頃以上;對產銷班、合作社、農會和農企業法人，基本門檻是10公頃，最終經營規模要達到15-30公頃以上(見表1)。

　　(三)租賃期限

　　為促進農業經營的穩定性，“小地主大佃農”政策堅持長期租賃的原則，規定租期要達到3年以上。同時考慮到作物輪作的需求，提出不排除短期租約，但要求承租面積至少1/2以上符合長期租賃的原則。

　　(四)經營范圍

　　考慮到臺灣農業的比較優勢和發展戰略，“小地主大佃農”政策提出，大佃農應優先考慮種植“進口替代”或“出口擴張”等適銷對路的農作物。

　　政府的配套措施及成效

　　“小地主大佃農”政策是一項政府主導的制度，為實現政策目標，政府出臺了一系列的措施，涵蓋了從小地主釋出土地和社會保障到大佃農培育和發展的多個方面。

　　(一)建立老農退休機制

　　建立老農退休機制，主要是為了引導老農將土地租賃出去，改善農業經營者的年齡結構，擴大農業經營規模。老農退休機制包括兩個方面的內容。一是維護老年農民現有福利。對于參加農保、年滿65歲且累計達15年以上者，將所有農地全部委托指定單位協助辦理移轉或出租，每月可以繼續領取6000元(新臺幣，下同)的津貼。二是提高老農退休生活品質。政府提供離農退休農民理財規劃咨詢服務，協助退休老農人力再運用，提供農業技術與經驗傳承。

　　(二)提供休耕農地出租與承租獎勵及補助

　　農民、產銷班及農民團體承租休耕農地，若租賃契約成立，給付出租人每季每公頃4.5萬元(政府給付3.5萬元、承租人支付1萬元)租金。租期達3年以上的，給付出租人每季每公頃5萬元(政府給付4萬元及承租人支付1萬元)租金。

　　承租人種植水稻、飼料玉米、牧草或青割玉米、有機作物，可以得到承租獎勵。其中，種植稻米可以享受保護價收購;飼料玉米每季每公頃獎勵2萬元;牧草或青割玉米每季每公頃獎勵5千元;種植有機作物每季每公頃獎勵1.5萬元。

　　(三)提供大佃農優惠貸款

　　主要包括土地租金無息貸款及經營低利貸款等融資優惠措施。

　　農地租金無息貸款。承租農地租期3年以上的大佃農，可以向農會或農業金庫申請租金貸款，利率為0，以承租金額貸放。

　　經營低利貸款。承租農地擴大經營規模者，可以向農會或農業金庫申請經營貸款，利率1.0%。其中，專業農民最高貸款額度為1000萬元，農業產銷班、農業合作社、農會及農業企業機構部分，每一借款戶單一貸款案件最高貸款額度為5000萬元。

　　(四)提供大佃農企業化經營輔導和補助

　　大佃農可以通過農會和縣市政府，向農委會申請輔導與補助。

　　基礎環境改善補助。對承租休耕農地有復耕需求或者因為土地劣化，亟須改善土壤條件及周邊環境，每公頃補助比例最高不超過1/2，且補助金額不超過2萬元/公頃。

　　產、制、儲、銷設施補助。對產銷班、合作社及農會等組織型大佃農，補助產、制、儲、銷等設施設備購置費用，補助比例以不超過1/2為原則。

　　企業化經營輔導與咨詢。提供大佃農專業訓練及咨詢服務，包括農業專業技術培訓、企業化經營管理培訓以及經營管理顧問專家咨詢服務，提高大佃農的生產經營水平與持續發展能力。

　　健康安全農產品認證輔導與補助。輔導大佃農申請生產吉園圃蔬果、有機農業及產銷履歷等健康安全農產品認證，獎勵大佃農生產吉園圃蔬果，鼓勵大佃農發展有機農業并由政府補助認證費用，提供大佃農生產產銷履歷農產品驗證費用補助。

　　(五)強化農地銀行服務管理功能

　　農地銀行政策始于2007年，是依托基層農會建立的買賣、租賃農地的信息和服務平臺。在“小地主大佃農”政策中，更進一步強化了農地銀行的作用。一是協助鄉鎮農會全面性設置農地銀行服務中心，并建置小地主大佃農資訊服務專區，擴大農地租賃媒合平臺。二是提供農地租賃及休耕農地資訊，強化農地租賃媒合服務。三是協助簽訂農地租賃契約，保障農地租賃安全及雙方權益。四是配合政府辦理“小地主大佃農”政策推廣、宣傳與后續農地租賃監管事宜。

　　自2009年5月實施“小地主大佃農”政策以來，總體看還是取得了不錯成績，基本實現了政策預期目標。據臺灣農糧署的數據顯示，截至2012年5月底，已有16435位地主加入小地主行列，共培育大佃農1146人，總體經營規模達9470公頃，每位大佃農平均經營面積8公頃，平均年齡42歲，有效促進了臺灣農業勞動結構年輕化，擴大了農業經營規模。“小地主大佃農”政策順利推進主要得益于政府政策的大力支持。據報道，小地主大佃農之所以引發農民熱烈響應，主要是釋出土地的老農，不受三七五減租條例限制，只要簽約3年以上，每季每公頃可以實領5萬元，等于1年2季就有10萬元進賬，又不需施作綠肥及負擔土地管理費用，至于承租的大佃農也是好處多多，每公頃當局補貼4萬元，實際支付的租金只要1萬元。

　　進一步的探討

　　政府的作用。考察臺灣的“小地主大佃農”政策，會發現政府在整個過程中發揮了重要的作用，甚至可以說是主導作用，表現在三個方面。首先，政府是政策實施的主體。從政策執行責任主體看，包括企劃處、輔導處、農業金融局、農糧署、畜牧處、各區試驗改良場所、縣市政府、鄉鎮公所、農會，除了農會是半官方的機構，其余都是政府機構。其次，政府承擔政策實施的成本，主要表現在對退休老農的津貼投入、對小地主和大佃農的各項獎勵和補助等，都是由政府財政買單的。最后，政府提供跟蹤式的服務，從承租土地、技術培訓、經營診斷、質量認證等多方面對大佃農給予指導。對于政府的作用，本文認為，在規模主體形成階段，政府的介入是必要的，通過政策的導入引致市場環境的變化，改變原有的均衡狀態并推動市場格局重構。但在新的市場均衡形成之后，政策應及時調整，轉向提升經營主體的核心競爭力上，從輸血機制向造血機制轉變，而不是一味地通過補貼等手段，讓規模主體“拄著拐杖”維持競爭力。

　　市場的作用。“小地主大佃農”政策之所以推進比較快，有一個重要因素，就是納入該項政策的土地租賃不受三七五減租條例的限制，而是由租佃雙方商討合意的租約，即通過市場的辦法發現地租價格并商定租期，這就打消了很多小地主對租率過低、退租條件苛刻的顧慮，提高了租佃雙方的積極性。當前，在大陸隨著規模經營的興起，土地租賃費用也水漲船高，每年的租金普遍都在800元/畝以上，在一些城市周邊每畝一年的租金達到了1500元以上，一些學者認為租金高企會制約流轉并據此提出限制土地租賃價格的辦法。本文認為，限定土地流轉的最高價格，不僅不會促進土地流轉，反而會適得其反，臺灣自上世紀60年代以來農業深陷三七五減租僵化條款的制約，給我們提供了很好的例證。

　　中介的作用。臺灣基層農會作為政府與農民間的聯結中樞，在“小地主大佃農”政策中除了擔任大佃農事業主體的角色外，還承擔了農地政策執行者的角色。在政府的輔導下，基層農會提供農地利用法令、農業產銷經營和農業融資貸款等咨詢服務，審查小地主、大佃農資格以及老農農保資格，其下設的農地銀行還提供農地中介媒合服務，協助大佃農長期承租農地擴大經營規模。大陸沒有像臺灣地區那樣的農會組織，近些年政府雖大力推進了縣鄉村三級土地流轉服務體系建設，但農民的認知度還比較有限，土地流轉多是通過口頭協議和私下流轉，縣鄉村土地流轉服務體系主要從事信息發布、合同指導、糾紛調解等業務，功能還比較單一，與其他部門的職能缺乏有效整合。下一步，依托鄉鎮政府和村委會，建置集宣傳、教育、培訓、金融、中介、咨詢等功能于一體的綜合性土地流轉與規模主體培育平臺，應是一項比較重要的工作。

　　金融的支持。在臺灣“小地主大佃農”政策中，金融政策是比較有力的，對土地租金貸款實行0利率，企業化經營融資實行1%利率，且融資額度在1000萬-5000萬不等，可以說把金融活水引入了農業和農村。大陸方面也非常重視金融支持農業和新型經營主體，中央1號文件多次強調這項工作，國務院還專門針對農村金融出臺了差異化的措施，中國人民銀行、銀監會、農業部等部門也下發了專門文件。但筆者在調研中發現，貸款難和貸款貴仍是農戶和規模主體面臨的突出問題。表面看來，我國農村金融體系比較完善，但商業銀行普遍存在“脫農”趨勢并形成農村資金的“抽水機”，使農村金融體系的整體功能受到削弱，金融供給嚴重不足。解決這一問題，不能局限于頭痛醫頭腳痛醫腳，要從農村金融立法和體系重構入手，在這方面，臺灣的《農業金融法》以及農會、農業金庫等專門面向農民的公益性金融機構給了我們有益的啟示。

　　老齡化的問題。如前所述，新世紀以來臺灣務農勞動力的平均年齡就達到62歲，老齡化和后繼無人的問題非常突出。當前大陸農業也面臨同樣的問題，據一項典型調查顯示，農業勞動力平均年齡達57歲，最大84歲。國內有一些學者宣揚老人農業，認為其有效率且對老人農業充滿信心，筆者認為不妥。從調研的情況看，除了在平原地區種植大田作物尚能維持經營以外，伴隨老人農業的往往是粗種薄收、經營退化、拋荒和半拋荒。老人農業只能成為農業的桎梏，而絕不是農業的出路。要解決農業老齡化的問題，可以參考臺灣的老農退休機制，對65歲以上老農提高津貼，并通過村集體將老農土地流轉出去。筆者粗略計算，農村65歲以上老人有7000萬左右，以每人每月200元退休津貼計算，并將此納入新農保的盤子，財政須每年再額外增加1100億元。這筆資金由中央財政和地方財政共同負擔，是完全有能力做到的。

　　管理還是限制。臺灣在2000年修改《農業發展條例》時，放松了農地農有的限制，實際上是期望借助有效的管理替代對土地所有權人資格限制，以激發各個主體的務農積極性。當前在大陸，學界和政策制定者對城市居民或工商企業流轉農民土地也有一定的擔憂，主要是“非農化”、“非糧化”的問題。有學者提出要建立準入門檻，中央1號文件也提出建立嚴格的監管制度。本文認為，建立準入制度固然重要，但不宜過于苛刻，這樣會挫傷其他主體的積極性并增加市場交易成本。當前的重點應放在事后管理上而不是事前限制上，因為“非農化”本身就是違法行為，而“非糧化”則是市場行為，應尊重經營主體的自主選擇權。