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　　當前農業面臨著農村人口向城鎮轉移，農村勞動力特別是青壯年勞動力向非農產業大量轉移，單純的種植業在社會生產中的比較效益有所下滑。進一步深化農村改革，創新農業發展方式已經成為農民十分關心的問題。在2015年的土地確權頒證工作中，筆者同村組干部和農民群眾有了更為廣泛、深入的接觸，就他們十分關心的一些問題專門作了調查，現就調查情況淺談一些思考建議。

　　當前農民關注的幾個問題

　　承包經營集體土地戶數多，戶均面積小，田塊多，不利于農業規模化、集約化發展。不少地方人均耕地不足1畝，而且每個承包戶不止一塊地，少則2-3塊地，多則5-8塊地。還有相當部分農田處在山區、丘陵、河網地帶，土地高低不平，零碎分散，不利于現代大型農機具展開作業，也影響土地連片大塊流轉。因此，整合土地資源顯得十分迫切和需要。

　　種田收入少，農村難以留住青壯年勞動力。大量農村青壯年勞動力外出打工，不少耕地僅維持較低水平的產出。筆者就勞動力和農戶收入變化等作了隨機抽樣調查。從三個村民組共66戶農戶情況看，農業收入在家庭收入中的比重從1997年的21.8%降至2014年的11.2%，下降了10.6個百分點。從大宗農作物的成本、產出、收益看，種一畝糧食的全年純收入僅600元左右，還沒有一個泥瓦工一個星期的工資多。更為嚴峻的是，目前在家種地的以老人和婦女為主。

　　農業生產成本快速攀升，主要糧油價格長期低迷。近年來，種子、農藥、化肥的價格一直在上漲，人工成本的較快上升也直接抬高了農機作業、防病治蟲、灌溉管理等服務收費。一些地方還出現了過程性的糧油虛假過剩假象，導致農民賣糧油難。

　　人口與勞力變化長期累積，穩定與調整之間受到考量。筆者對隨機抽樣調查的三個村民小組的戶口、人口、勞動力及戶地關系、人地關系變化作了分析：一是戶口情況:1997年二輪土地承包時，三個村民組79戶，2014年66戶，減少了13戶，其中死亡絕戶11戶，死亡絕戶占二輪承包總戶數的13.9%;全家遷出2戶。死亡絕戶中(承包前父母與子女已分開立戶)有10戶的土地由子女或親朋好友耕種。二是人口情況:1997年226人，2014年末201人，期間出生30人，死亡37人，遷進14人，遷出32人，人口變動較大。三是勞動力情況:1997年128人，占總人口56.6%，2014年64人，占總人口31.8%，下降24.8%。在家的64人中大多數為老人和子女，按2014年承包戶計算，戶均不到1人。四是承包人情況：2014年66戶承包戶中，70歲以上22戶，占33.3%。到二輪承包期滿，絕大多數原簽字承包人已80多歲。從上述數據可以看出，1997年二輪承包18年來，農村土地承包經營戶的戶口、人口、務農勞動力變化較大。今后一段時期，一批批從學校畢業的青年人直接在外地就業，不少人會選擇在城里購房結婚成家，老一代農民逐漸老去。農村的戶地、人地關系還將繼續發生較大變化。

　　涉農補貼在不少地區成了普惠制度。一些地方不按相關品種的當年實種面積計算補貼。種多種少、產多產少都得到一樣的補貼。這種做法雖省力卻違背了國家涉農補貼的初衷，農民種植糧油品種的生產積極性被人為弱化。有些農戶已將承包土地流轉出去，但仍然享受著國家和地方政府的糧油生產補貼，而流入土地的真正種植戶不僅享受不到國家和地方政府的糧油補貼，每年還要支付給流轉出土地農戶的土地流轉費。這樣下去勢必影響種植大戶的積極性。

　　土地流轉成本逐年增高。就目前看每畝1000元左右的土地流轉費相當于種植大宗農產品的純收益，這就造成了種植大戶的成本壓力。近些年報刊、廣播、電視上經常報道土地流轉的成功經驗，如果去實地看，幫助算算賬，便不難明白，大部分流轉戶是種植高收益品種，種糧大戶靠的是國家和政府的重點扶持和補助。

　　需要健全和完善涉農法律法規。一是對農村土地所有權、承包權、經營權三權分離后涉及各自權、責、利、業務、時限、風險承擔、收益分配關系的法律界定和法律解釋。例如，通過合法手續流入土地經營權的種植大戶，要用流轉的經營權抵押貸款，是否事先要征得原土地承包人的同意。如不需要，一旦出現違約，第三方要求執法怎么界定權屬?如需經土地承包人同意，責任怎么分擔?又如，農戶有意轉讓自己承包經營的土地，同村集體經濟組織關系怎么處理，利益怎么分配，時限怎么確定。二是戶籍制度改革后，沒有城鎮戶口、農村戶口之分。依據什么界定村經濟合作社成員?不少承包土地農戶承包人在農村，子女的戶口居住地不在農村，而其家庭并沒有傳統意義及法律意義上的財產分家，承包人死亡后，其子女是否有繼承權，資格怎么認定?與《村民委員會組織法》中所界定的資格怎么調整?三是土地承包人及土地經營權人享受土地補貼、糧食補貼的收益權應有明確規定。

　　思考與建議

　　穩定為前提，調整要適時。土地二輪承包期滿，要在大穩定的前提下，對戶地承包關系進行梳理，審慎地制訂必要的調整方案。一是死亡絕戶的原承包農戶，集體應依法收回其承包經營的土地。如果已經分戶的子女有繼承要求，要經該村民小組集體討論決定是否準許。如果準許應重新簽訂土地承包經營合同。二是對五保戶和分散五保戶由集體收回承包的土地。三是對全家遷入城市，轉為城鎮戶口，并已享受城鎮居民醫療、養老等福利待遇的，待原承包戶承包期滿后由村集體收回其在農村的承包土地。老宅仍在農村的，允許保留宅基地及宅基地周圍的零星土地。四是村集體收回的土地，可由村經濟合作社交由原生產隊(村民小組)討論，制定分配承包方案。優先發包給新增人口，也可由集體發包給有意經營家庭農場的原村民小組農戶。五是對拋荒一年以上的承包農戶，集體應動員其退出或流轉出承包地。

　　政策要穩妥，調整要適度。上述幾種現象由集體收回的土地，按收回多少補多少的原則進行適度調補。理由有：一是現有承包戶對土地投入不同，補損難。二是土地流轉出去后地貌發生了變化，評估難。例如土地上修了路，蓋了廠房或建了生態園。三是對現有的農民專業合作組織、股份制農業企業都將產生不利影響。如果按現有戶口、人口重新分配承包地，許多人會更看重土地的市場價格和今后的溢價。現在很難杜絕少數地方、少數干部、少數商人以地位、權利、金錢來干擾土地的再分配承包，很難避免一些地方政府借機圈地、留地。這勢必會引起群眾的不滿。

　　嚴格控制農藥、化肥亂漲價，農機服務亂收費，切實幫助農民降低生產成本。要加大力度查驗企業真實的生產成本，審定企業合理的利潤空間，嚴控相關企業通過亂漲價刮民財。運用稅收政策制衡農用物資亂漲價，通過減免、返還等方法支持企業讓利于民。農機具購置補貼同農機作業收費掛鉤，由縣區為單位，制訂當地農機農田作業收費指導價，對不遵守指導價規定自行亂漲價的，政府有權酌情收回部分或全部補貼。

　　發展多種形式農民專業合作組織。在農民專業合作組織建設上，地方政府和農業服務部門要做好輔導、引導、服務工作，不能包辦代替。有些統計部門數據失實，只統計增多，今年新辦了多少專業合作組織，比去年增長多少。而農民需要學到的是實實在在的成功或失敗的經驗之談。

　　增設耕地資源保護補貼，優化耕地良性生態。增加對大宗農產品的生產補貼。堅持以簽訂種植合同規范補貼行為。合同一定3-5年，合同要明確補貼額度、給付方式、違約處罰等要素。有序放開工商資本對農業項目的投資。項目的補貼標準不得高于本地農戶同樣項目標準，嚴防少數動機不良的人借機圈地，損害農民利益，侵吞國家和地方政府補貼。農機補貼也要以合同形式明確責權利，特別要明確農機服務必須滿足本地農戶服務需求的前提下才可外出作業。對土地流轉價格，應進行必要的行政干預。以地級市為區域制訂地區土地流轉指導價，引導土地向種田能手，糧油種植大戶集中，可按指導價的40%-60%補貼給流入土地農戶，同一農戶政府給予的糧油補貼不可疊加。

　　(作者單位：江蘇省南通市通州區東社鎮經管站)

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