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　　5月9日至16日，農業部“百鄉萬戶”寧夏調查組對同心和平羅兩個試點縣進行了實地調研。總的看，開展農村承包土地的經營權抵押貸款，對促進農民增收、助力農業產業轉型升級、拓展農村金融服務均有十分顯著的作用，深受金融機構和農民群眾的歡迎;試點縣都做了很多有益探索，取得了豐碩成果;但在推行過程中，也出現了一些困難和問題，亟待解決。

　　一、試點工作進展順利，成效顯著

　　早在10年前，寧夏就開始了農村土地經營權抵押貸款試點。2015年，全國承包土地的經營權抵押貸款試點工作部署后，寧夏的改革力度明顯加大。

　　(一)基本做法

　　2010年，同心縣出臺了土地承包經營權反擔保貸款管理辦法及實施意見。具體做法是：信貸營業網點所在鄉鎮的行政村成立“農戶土地承包經營權流轉合作社”;農戶將自己所擁有的部分土地承包經營權向合作社入股成為社員;入股社員需要貸款時，選擇三戶已加入合作社的農戶作為聯保貸款保證人。同時，土地承包經營權流轉合作社為貸款農戶提供擔保，貸款農戶以其入股的土地承包經營權向合作社提供反擔保，并簽訂協議。如果借款人違約不能償還貸款，先由合作社或擔保人償還，再將土地經營權流轉給代還貸款的人，直到借款人還清貸款，才可以重新贖回自己的土地經營權。2015年8月，《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》下發后，寧夏及時制定試點工作實施方案，今年10月將完成確權村的合同及農村土地承包經營權證書的發放工作，下半年農村產權交易中心將正式運行。

　　2011年，平羅縣就開展了土地承包經營權抵押試點工作，今年又被確定為全國農村承包土地經營權和農民住房財產權貸款抵押試點縣。目前，全縣的農村集體土地所有權、農民土地承包經營權、農民集體荒地承包經營權、農民宅基地使用權、農民房屋所有權等五項權屬的確權登記頒證工作已經完成，建立了包括實施辦法、登記辦法、風險防范和處置等一系列制度，組建了數字化的農村產權交易中心，還建立了農民產權評估委員會和專業評估機構，以土地經營權作抵押的無擔保貸款已經開始發放。

　　(二)取得三大成效

　　一是農村信貸規模持續擴大，農民貸款難問題明顯緩解。2015年，同心縣成立土地經營權流轉合作社37家，農戶土地承包經營權反擔保貸款3.77億元，抵押土地8.2萬畝，惠及1.34萬農戶。自2012年起，平羅縣就開辦了農村承包土地的經營權和農民住房財產權“兩權”抵押貸款業務，累計放貸1.45萬筆6.48億元。農民發展生產有了資金支持，銀行業務也得到迅速拓展，實現了“雙贏”。

　　二是農村沉淀資產被盤活，推動了資源向資本轉變。賦予土地承包經營權抵押貸款功能，使農民祖祖輩輩握在手中的土地資源變成了資本。進城農民可以通過流轉承包土地經營權和房屋產權獲取收益，還可以使用“兩權”抵押獲得貸款，一定程度上保證了其進城創業的資金來源。在“空心村”越來越多的情況下，平羅縣積極探索農民土地和房屋產權自愿永久退出轉讓機制，為那些已經長期在城鎮扎根落戶生活有保障的“農轉非”提供“資源變資產”的出路。

　　三是農業產業發展得到有力支持，促進了農民增收。2006年，同心縣河西鎮上河灣村貸款僅有36萬元，2015年用土地經營權反擔保貸款達2400萬元。村民們說，現在不但春耕的困難能解決，節水灌溉、牛羊飼養等方面也有了發展資金。10年來玉米畝產從300斤提高到2300斤，養牛業從出欄不足100頭發展成為年出欄5000頭的養牛示范村。平羅縣通過承包土地經營權流轉和抵押貸款機制，促進了土地由分散經營向集約化經營轉變。全縣已流轉土地39萬畝，培育新型經營主體889個，培養新型職業農民2240名，為新型農業經營主體流轉經營權抵押貸款68筆3484萬元，有效緩解了規模經營生產資金不足的問題。2015年平羅縣農民人均可支配收入11299.8元，高于全區平均水平2181.1元。

　　二、試點工作的基本經驗

　　從調研情況看，兩縣有很多共同的做法和特點。

　　(一)開展好土地承包經營權確權工作是前提

　　承包土地經營權作為抵押標的物，權屬必須明確，金融機構才敢放貸。同心縣以“農戶土地承包經營權流轉合作社”為載體，農民以無爭議的部分土地承包經營權向合作社入股，有效剝離了以往土地承包關系中的矛盾和糾紛，抵押貸款過程中權屬明確，操作簡便。平羅縣承包土地經營權確權工作已經完成，農村房屋所有權確權登記接近尾聲，農村其他產權的調查核實登記工作也在推進。對于村集體荒地，進行了有償承包并確權頒證，設施農業資產、大型農機具都在開展評估登記工作。寧夏華泰農業科技發展有限公司等27個新型經營主體，已獲得了設施農業用地使用證。

　　(二)建設農村產權交易平臺是基礎

　　功能齊備的產權交易平臺可以確保金融機構在農戶不能還款的情況下將抵押物及時處置和變現，打消其后顧之憂。平羅縣組建了寧夏第一家農村產權交易中心，縣鄉兩級農村產權交易平臺可以免費為農民群眾提供信息發布、登記備案、抵押登記、價值評估、交易鑒證等服務，運行過程日益規范化、透明化、科學化，金融機構比較認可，貸款發放的積極性有所提高。同心縣的農村產權交易中心雖然還在籌建，但其建立的“農戶土地承包經營權流轉合作社”可以在一定范圍內承擔違約農戶抵押的承包土地經營權流轉處置職能。

　　(三)建立涉農貸款風險防范機制是保障

　　良好的風險保障機制是解決金融機構涉農貸款不敢放、不愿放的關鍵。同心縣以政府擔保基金撬動銀行信貸，先后設立了扶貧產業擔保基金、清真產業發展基金和中小微企業助保貸基金，總額度達8400萬元，截至今年3月底，全縣金融機構累計向建檔立卡貧困戶發放貸款4793戶15438萬元，持續支持貧困戶發展生產。該縣還引入涉農信貸保險機制，保險公司為發生意外后無還款能力的農戶償還貸款，保費為0.47%。平羅縣由財政出資300萬元，專門設立了農村產權抵押貸款風險防范基金。對各種因素造成的產權抵押貸款資金本息實際損失，由風險防范基金與金融機構按80%和20%的比例分擔。

　　(四)培養農戶的信用意識是根本

　　建立信息完備的征信體系，培養農戶的信用意識，優化農村信用環境，是持續推進農村信貸改革的根本措施。同心縣對信用評級高的村整體實行貸款利率優惠，將信用較好、不欠信用社舊貸的行政村推薦給政府進行貸款利息補貼，對積極還貸的農戶加大授信額度。上河灣村2007年曾有農戶無法按期償還一筆8000元的貸款，“農戶土地承包經營權流轉合作社”及時替農戶償還，抵押的土地由償還者種植，該村連續6年獲五星級信用評級，從2006年推行土地承包經營權反擔保貸款以來，貸款不良率從原來的65%下降到零。2015年以來，同心縣和平羅縣都推出了一種叫做“富農卡”的貸記卡，一次審批核定，最高授信額度為30萬元，不收取管理費等其他費用。這種做法，極大地方便了貸款農戶，也培養了農戶的信用意識。

　　三、當前面臨的困難和問題以及基層的建議

　　調研中，一位基層干部深有感觸地說，“改革每走一步，都會遇到新問題”。兩縣反映的困難和問題主要有：

　　(一)土地確權遇到的矛盾多、化解難

　　一是農戶私自轉讓土地無法確權的問題，其中既有流轉給本村農戶的，也有流轉給外村農戶的，尤其后者，受讓方在本村有地無戶，確權更難。二是移民搬遷土地無法確權問題，一些遷入村的土地沒有劃分到戶，只能以村集體的名義轉讓給龍頭企業租種;一些遷出村土地流轉后原集體經濟組織已經不存在，所有權權屬無法確認。三是原承包農戶將土地流轉給企業后，企業種植枸杞辦理了林權證，暫時無法確權。四是二輪土地承包后，農戶私自開墾村集體的土地，難以確權。另外，地界糾紛等權屬不清的問題也不少。

　　(二)抵押物評估、流轉、處置機制不健全

　　試點縣的農村產權交易平臺建設進展情況不一，同心縣的交易平臺在建，抵押的承包土地經營權只能在各村“農戶土地承包經營權流轉合作社”內部流轉，基本沒有評估程序，抵償價格由農戶之間協商。平羅縣雖然建立了農村土地產權價值評估機制，也發布指導價格，但仍屬政府部門主導，缺乏第三方的專業化評估機構。另一個難點在于流轉和處置，由于市場供求機制尚未形成，缺少抵押物流轉變現的渠道，有的抵押地塊撂荒近兩年無人問津，復墾需要大量投入，沒有人愿意接手。

　　(三)新型農業經營主體融資困難

　　農業規模化經營是大趨勢，但一些經營流轉土地的種植大戶、養殖大戶貸款難問題更加突出。受流動資金限制，大戶或企業流轉農戶土地的租金都是一年一付，未形成事實上的穩定租賃關系，沒有獲取長期的承包土地經營權，難以用作抵押物進行貸款。平羅縣為解決這個問題，頒發了兩種證書，對普通農戶頒發“土地承包經營權”證書，對規模經營者頒發“土地流轉經營權”證書，金融機構則認為，“流轉經營權”作為抵押物風險太大，不愿做這類業務。

　　(四)涉農貸款的風險保障能力弱

　　政府主導建立的農村土地經營權抵押融資風險基金對調動金融機構的積極性起到了一定作用，但由于地方財力有限，保障力度遠遠不夠。平羅縣涉農貸款規模已經達到6.48億元，風險基金只有300萬元，“財政兜底”捉襟見肘。同心縣開展的涉農貸款保險也存在一些問題，主要是除貸款人受到意外傷害以外的其他風險，保險公司不承擔責任，而且農戶貸1萬元，要給保險公司交47元，也是一種隱形負擔。

　　針對以上問題，基層提出了不少意見和建議。綜合基層反映與調查組思考，我們建議，下一步應從五個方面深化這項改革。一是積極穩妥地擴大農村產權確權范圍，把荒山承包經營權、農業基礎設施使用權、大型農機具等納入確權范圍，增加農民抵押貸款門類。二是要加強農村資產評估體系建設，從更高層面制定指導意見，并出臺相關扶持政策，推動資產評估體系加快建設。三是完善農村產權抵押貸款的風險保障機制，加大風險基金投入，鼓勵保險機構增加相關的涉農貸款保險產品，鼓勵民間資金參股設立涉農融資擔保公司。四是加強農村信用體系建設，逐步建立全國聯網的貸款農戶信用信息平臺。五是探索創新對農業規模經營者的信貸支持方式，解決他們擴大生產規模后的資金難題，真正讓金融的血液活化農村經濟肌體，加快現代農業建設進程。

　　(作者單位：農業部畜牧業司)