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　　在新中國六十多年的農村發展歷史上，從計劃經濟時代的農村土地集體所有制，到改革開放之后的農地集體所有權和家庭承包經營權的“兩權分離”，再到目前的農地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”，中國農地制度經歷了一系列重大制度變遷。“三權分置”的農地制度改革，是新時期順應國情變化、實現農村經濟統分結合方針的重大舉措，也是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新，對于推動農業集約規模經營、推進農業現代化具有重大意義。

　　改革開放以來，基于對“一大二公”的人民公社體制的反思和改革，中國農村地區開始推行家庭聯產承包責任制，實現了農地的集體所有權和家庭承包經營權的“兩權分離”。這是適合中國國情的重大制度設計，旨在把農村集體統一經營和農戶分散經營結合起來，各地區可以探索適合各自區情的雙層經營體制，宜統則統，宜分則分，實現統分結合。

　　統分結合的雙層經營體制能夠發揮農戶和集體兩個層面的積極性，但是隨著宏觀經濟環境的變化，在實踐運行中片面強調“分田單干”、“統”的作用日漸式微的問題日益凸顯。特別是進入新世紀以來，農戶種糧比較收益下降，城鎮化伴隨的大量農民進城務工，土地撂荒、非糧化、非農化等新問題日益突出，過于強調農戶分散經營的弊端日益顯現。在此背景下，2014年中央提出“三權分置”的農村土地制度改革思路，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，將土地承包經營權進一步分為承包權和經營權，形成所有權、承包權、經營權“三權分置”的格局。

　　日前，由中辦和國辦印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，是“三權分置”改革思路的具體落實，旨在完善“三權分置”辦法，探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。“三權分置”改革有利于促進土地適度流轉，實現農地規模經營，為農村發展更快注入現代要素，這也是順應國情條件變化的重大制度創新。通過實施推進“三權分置”的農村改革，逐步建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村土地產權制度，將為發展現代農業、增加農民收入、建設社會主義新農村提供堅實保障。

　　“三權分置”改革的難點，在于放活土地經營權的同時，如何穩定農戶承包權、落實集體所有權。為了更好地保護農戶的權益，政策上應維持農戶的承包權長期不變，嚴格執行土地承包期限。近年來推進的農村土地確權登記頒證工作，政策上認可農戶擁有獨立的承包權，有助于進一步穩定土地承包關系。隨著土地經營權的流轉，為了保障農戶的承包權，防止集體所有權的虛化，必須建立健全法治保障，法律上明確界定三者的權屬關系，發生權屬糾紛時能夠有法可依。

　　隨著“三權分置”改革的深入推進，中國農村經濟統分結合的實現形式正在發生重大變化。在“統”的層面，集體經濟被賦予了新的內涵，合作社、社會化服務組織、龍頭企業等新型經營主體不斷發展壯大;在“分”的層面，傳統承包農戶逐步向普通農戶、家庭農場、專業大戶等多元經營主體共存轉變。“統”與“分”的實現形式在新的國情條件下不斷豐富，中國正在加速構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系。

　　(作者單位：清華大學公共管理學院)