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　　甘肅省酒泉市肅州區轄15個鄉鎮，122個行政村，807個村民小組，6.22萬農戶，耕地面積62萬畝，承包地面積57萬畝。自2014年開展農村土地承包經營權確權登記頒證(以下簡稱農村土地確權)工作以來，外業調查、資料收集、隱蔽點測量與留路留渠等工作已基本完成，并相繼開展了第一次、第二次公示。

　　確權工作中出現的特殊矛盾

　　隨著肅州區確權工作的逐步深入，一些深層次的疑難復雜矛盾逐步凸顯出來，而且頗具特殊性和普遍性，可以歸納為以下五個方面：

　　二輪土地承包期間操作層面引發的矛盾糾紛。二輪土地承包時，經營權證由村干部填寫，發包方將甲農戶承包地寫入乙農戶承包合同中，并依此頒發經營權證引發矛盾;部分村組干部和分田代表利用權力，在簽訂的家庭承包合同之外，私下留給自己土地引發的矛盾糾紛;農戶與發包方未簽訂承包合同，或者承包合同丟失、損毀，農戶又未在規定期限內補簽的問題;個別地方將外出務工、棄田撂荒或因其他原因口頭交還發包方的承包地進行公開招標發包用來抵頂稅費(“三提五統”)，現農戶要求返還土地進行確權的問題;在二輪土地承包之前，鄉政府與村民小組協商，以抵頂稅費為條件征用農戶承包地建設集貿市場、小學或作其他用途，二輪延包時未從農戶承包合同中刪減面積，現農戶要求返還承包土地進行確權的問題;二輪土地承包期內，農戶把家庭承包地交回集體，集體又平分發包給其他農戶，現在原承包農戶要求收回承包地進行確權的問題等。

　　“農轉非”、“絕戶”和戶口變化引發的矛盾糾紛?！掇r村土地承包法》實施前，農戶全家“農轉非”遷入小城鎮，口頭申請將承包地交回集體，現要求返還的問題; 承包戶舉家遷入設區的市，轉為非農業戶，但承包地未交回，本次確權期間又申請回遷入戶，并請村民小組集體成員簽字同意為其重新確權的情況;土地承包人去世并由其子女耕種的承包地的確權問題;承包戶發生分戶、合戶時的土地確權問題等。

　　土地流轉不規范引發的矛盾糾紛。農戶將家庭承包地轉讓后，對方已取得承包經營權，現在反悔，要求要回原承包地的問題;不同集體經濟組織成員互換土地承包經營權的問題。

　　開荒和宅基地復墾問題。沿灘沿邊農戶私自開墾的“四荒地”(荒灘、荒溝、荒坡、荒山)與承包地連接后面積劇增的承包合同面積界定問題;農戶復耕的宅基地是否登記為家庭承包地問題;自留地、以其他方式承包的集體果園的確權問題等。

　　因測繪操作和移民政策引發的疑惑。部分城郊村群眾對航測法提出異議要求必須進行實測的問題;實測面積與承包合同及原來的經營權證書記載有出入的如何填寫登記簿和新證書問題;外來移民戶承包地確權問題等。

　　化解矛盾對策

　　二輪土地承包期間操作層面引發矛盾糾紛的處理對策。肅州區在1996年開展二輪承包期間，由于各級重視不夠，未能組織成立相應機構、認真扎實進行督促檢查，而是將農村土地承包經營權證加蓋政府印章后交由鄉政府轉給村委會填寫，一些不負責的村班子又交由組長填寫，甚至有個別村至今沒有給承包農戶簽訂承包合同和發放土地承包經營權證書，導致個別承包經營權證出現填寫內容錯誤、地塊重復等問題，造成二輪土地承包資料不全、面積不準、位置不明、四至不清等情況。針對歷史遺留的問題，應遵循以下化解方法：

　　1. 填寫承包經營權證錯誤問題，在確權中還較為普遍，應根據相關法律法規，按程序申請糾正變更。例如三墩鎮長城三組村民吳國立和李建明的經營權證書均記載了同樣的8.4畝地所引發的糾紛，在本次確權中得以糾正。

　　2. 二輪承包時，部分村組干部和分田代表等人員私下留給自己未簽訂家庭承包合同的地塊，因所耕種的土地未經承包合同確認，不具備法律效力，故不能登記為該戶的家庭承包地，應作為集體機動地處理。

　　3. 二輪承包期間未簽訂承包合同，二輪承包資料全部丟失、損毀的，應當按照二輪承包方案和土地承包臺賬進行補簽。二輪承包期間未簽訂承包合同現在農戶又不愿補簽的，鄉村干部應當向其宣傳土地承包合同的法律效力和對土地承包關系的保護作用，按照法律規定，由發包方與農戶簽訂書面承包合同。

　　4. 二輪承包期內，個別地方將外出務工、棄田撂荒或因其他原因口頭申請將承包地交回集體，集體重新進行了發包，現在原承包農戶要求返還的，可采取將這些承包地先確權給原承包農戶，待已經形成的發包合同到期后再返還原承包戶進行耕種經營的形式進行處理。對個別農戶被村組以抵償債務方式收回承包地的， 可根據《農村土地承包法》第三十五條之規定，現在若原承包戶要求收回原承包土地的，在確權時應還權給原承包戶，按原承包土地據實進行確權登記。

　　5. 二輪承包前，鄉村自行建設占地引發的矛盾，如三墩鎮政府從三墩村3組征地，建設棉紗廠，現村民小組要求返還這些土地問題的，應根據相關法律法規，由村委會向國土資源部門提出解決土地所有權爭議的要求，國土資源部門提出行政處理意見并報同級政府作出行政處理決定。

　　6. 農戶外出務工或服刑未分得承包地的問題，如鏵尖鄉小沙渠村民辛某在二輪承包期間服刑，村委會將其承包地調整給其他農戶，該農戶要求返還承包地的，應按照《國務院辦公廳關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》“對外出農民回鄉務農，只要在土地二輪延包中獲得了承包權，就必須將承包地還給原承包農戶繼續耕作。鄉村組織已經將外出農民的承包地發包給別的農戶耕作的，如果是短期合同，應當將承包收益支付給擁有土地承包權的農戶，合同到期后，將土地還給原承包農戶耕作。如果是長期合同，可以修訂合同，將承包地及時還給原承包農戶;或者在協商一致的基袖上，通過給予或提高原承包農戶補償的方式解決。”

　　7. 關于二輪承包期內，農戶把家庭承包地交回集體，集體平分發包給其他農戶，現在原承包農戶申請要回承包地的問題，一是首先確定農戶交回承包地的時間。如在《農村土地承包法》實施前交回的，不能適用《農村土地承包法》的有關規定，應當雙方協商解決或按照當時政策和地方性法規規定處理。如在《農村土地承包法》實施后交回的，應當按照《農村土地承包法》有關規定處理。二是農戶交回承包地，應當有書面材料。未提供書面材料的，應按照最高人民法院司法解釋精神認定為非自愿交回。三是農戶在二輪土地承包期內，按照法定程序交回承包地的，在本輪承包期內不得再要求承包土地，二輪土地承包期結束后，按照國家有關法律政策執行。

　　因“農轉非”、“絕戶”和戶口變化引發矛盾的處理對策。

　　1.《農村土地承包法》實施前后，農戶全家“農轉非”遷入小城鎮，口頭申請將承包地交回集體，現要求返還。如三墩鎮長城村3組某農戶1996年將戶口遷到新疆奎屯市158團，承包地長期未交回集體，現要求確權。處理此類問題的依據和辦法：一是《國務院批轉公安部小城鎮戶籍管理制度改革試點方案和關于完善農村戶籍管理制度意見的通知》規定：“經批準在小城鎮落戶人員的農村承包地和自留地，由其原所在的農村集體經濟組織或者村民委員會收回，憑收回承包地和自留地的證明，辦理在小城鎮落戶手續”。二是《國務院批轉公安部關于推進小城鎮戶籍管理制度改革意見的通知》：“對經批準在小城鎮落戶的人員，不再辦理糧油供應關系手續，根據本人意愿，可保留其承包土地的經營權，也允許依法有償轉讓”。三是《農村土地承包法》第二十九條規定：“承包期內，承包方可以自愿將承包地交回發包方。承包方自愿交回承包地的，應當提前半年以書面形式通知發包方。承包方在承包期內交回承包地的，在承包期內不得再要求承包土地”。

　　2. 承包戶舉家遷入市區，轉為非農業戶，但承包地未交回，本次確權期間又申請回遷入戶，并請村組集體成員簽字同意的問題。按照《農村土地承包法》第26條執行。對于回遷入戶且已經過村組集體經濟成員簽字同意的，按照有關戶籍政策執行;但已不具備承包土地資格，原承包地未交回的，本次確權期間由村集體通知交回承包地，本次不予確權。

　　3. 土地承包人去世并由其子女耕種的承包地確權問題。如下河清鄉紫金村4組農戶王晉軍父母雙亡，要求將父母名下的5.54承包地確權給自己。處理原則是：承包人單獨立戶，現已去世，該承包人的承包地不再確權登記，發包方應收回集體，納入集體機動地管理;若承包人與其子女在同一個戶口本上，可將其承包地確權給其子女。五保戶死亡后，更不得由其親屬繼承。

　　4. 關于分戶合戶問題，也是本次確權中群眾普遍提出的問題。部分農戶在二輪承包時兒子年齡不夠分戶條件，現在兒子均已成家，雖然承包地早已劃開經營，但只有一個權證，要求單獨立戶，本次確權可以允許分戶。但是對于有合戶要求的，一般情況是屬于父母年老或身體狀況欠佳需要繼承承包經營權的情況，為體現公平原則，本次確權規定不得改變現狀。

　　因土地流轉不規范引發的矛盾糾紛處理對策。農戶將家庭承包土地轉讓后，對方已取得土地承包經營權，農戶反悔要回原承包地的，處理此類問題應當把握的原則是:一是如果轉讓符合《農村土地承包法》的規定，則轉讓成立，應當維護受讓方依法取得的土地承包經營權，轉出方不得反悔要求返還。二是如果承包方未經發包方同意，采取轉讓方式流轉其土地承包經營權的，轉讓合同無效，轉出方可以要求返還承包地。

　　開荒和宅基地復墾問題的處理對策。對農戶開墾的土地和復耕的土地是否登記為家庭承包地，也是本次確權遇到較多的問題。由于肅州區除城郊以外的大部分鄉鎮均不同程度靠近沿灘沿邊區域，可開墾的土地面積較大，許多農戶均有自墾荒地面積，另外部分群眾復墾宅基地、磚廠取得土地后要求確權的，可根據《國務院辦公廳關于進一步做好治理開發農村“四荒”資源工作的通知》的規定，農戶未經集體經濟組織同意私自開墾的土地和復耕的窯場、水渠、河灘、宅基地等，已按規范程序作為家庭承包土地的，可以進行確權登記頒證;沒有作為家庭承包土地的，若確屬農戶違法私自開墾的土地，不予確權登記，發包方應依法收回，所收回的土地納入集體機動地管理;如果存有爭議，按照法律程序解決爭議后，再進行確權登記頒證。農戶原宅基地已復耕的，應納入其承包土地確權登記;廢棄宅基地不予確權登記。農戶超越地類界限自行開墾的土地以及有權屬爭議的土地，不予確權登記。農戶私自在國有林地、集體林地、責任果園毀林開荒新增的耕地，必須進行退耕還林，不得納入農村土地承包地登記。

　　實測土地面積與承包合同及原經營權證書記載有出入的，如何填寫登記簿和新經營權證證書。本次確權測量面積與原承包合同面積比較普遍偏大，因此，確權登記頒證應嚴格執行農村土地承包法律政策規定，按照實測面積，經公示后據實登記，并在登記簿中如實填寫“承包地二輪合同面積”和“實際測量面積”。對二輪承包合同面積因地塊等級不同折畝計算的，要在登記簿“承包地塊情況”的“承包地——二輪合同面積”欄內予以注明;對出入較大的要比照土地地籍草圖進行審核，在村、組進行公示，公示無異議后，才能確權登記。

　　外來移民戶承包地如何確權登記的問題。政策性安置的移民戶，所耕種的地塊四至邊界明確，無爭議的，按現狀確權登記頒證;群眾自行協商接收的移民戶，其土地承包經營權仍按原承包戶確權登記。

　　(作者單位：甘肅省酒泉市肅州區農村經濟經營管理站)