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　　隨著承包地確權登記頒證試點范圍不斷擴大、工作不斷深入，各方對農村土地承包管理的要求也不斷提升，信息化可謂代表未來的發展方向。當前和今后一個時期，農村土地承包管理將面臨重大變革，挑戰和機遇將相伴相生。在2018年底基本完成承包地確權登記頒證工作后，農村土地承包管理將進入新的階段，其最大特征就是由傳統的臺賬及紙質檔案管理轉變為以數據庫為基礎、信息應用平臺為支撐的現代信息化管理，這是不可逆轉的歷史洪流。近期，結合工作實際，就農村土地承包信息化管理的相關問題作了相關思考。

　　一、土地承包信息化管理的必要性和可行性

　　(一)必要性。主要表現在三個方面：

　　一是現實有需要。在推進農業現代化過程中，農村土地承包關系日益復雜、土地經營利用情況更加多樣，對土地承包管理的準確性、便捷性提出了更高要求。與此同時，隨著工業化、城鎮化的快速發展，農村土地承包及流轉等工作中又出現了新矛盾、新問題，社會利益關系也發生了深刻調整，對土地承包經營權相關資料檔案的保存與更新需求日益旺盛。這些現實變化越來越需要借助信息化管理方式來適應。

　　二是歷史的趨勢?，F階段，我國農業現代化水平仍相對較低，是“四化”發展中的明顯短板。究其原因，受二輪承包時歷史條件制約，一些地方承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、合同管理不到位等問題，是制約農業規模經營和現代農業發展的突出障礙。以信息化為手段，將傳統紙質承包合同與檔案轉化為電子信息，解決傳統農業信息管理中效率低下、查詢速度緩慢等問題則代表歷史發展趨勢。

　　三是中央有要求。多年的中央1號文件都在關注農業信息化問題，特別是自2009年以來，多次強調要抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作。2014年，中辦發61號文件明確提出要建立健全土地承包經營權信息應用平臺，方便群眾查詢，利于服務管理;2015年，農業部等六部門印發的《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》又進一步明確要求實現對土地承包合同、登記簿和權屬證書管理的信息化。

　　(二)可行性。主要體現在四個方面：

　　1.承包地確權為信息化管理奠定了數據基礎。近年來，按照中央的要求，各地各有關部門集中力量扎實穩步推進農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作，試點范圍不斷擴大，截至2016年9月底，全國2500多個縣開展了試點工作，實測面積已超過11億畝，18萬多個行政村已陸續開始進行數據入庫，全國省、市、縣三級農經機構自主開發業務網絡監管系統已達1170個，已建立農村土地承包管理服務系統的縣的比例達到7.7%，農村土地承包管理信息化體系正在形成。

　　2.信息化技術的發展為信息化管理提供了有力支撐。近年來，互聯網、云計算以及通訊技術的迅速發展使得數據傳輸與共享更易于實現，為打破農業信息孤島的瓶頸、實現信息互聯互通提供了技術支撐。據不完全統計，目前全國94.7%的縣級農經機構具備接入互聯網條件，平均擁有計算機4臺;全國80.7%的鄉級農經機構具備接入互聯網條件，平均擁有計算機1.4臺;全國35.2%的縣級農經機構、22.4%的鄉級農經機構配備有電子顯示屏。

　　3.農村土地制度改革為信息化管理創造了動力源泉。貫徹落實中央“三權分置”意見、農村集體產權制度改革、承包經營權有償轉讓、宅基地及集體建設用地入市等農村改革任務，需要高標準嚴把關、厘清集體與農戶之間的土地關系，而借助農村土地承包信息化管理能準確采集農村土地承包經營權相關信息，做到充分互聯互通，這是實現土地承包信息化管理的動力源泉。

　　4.不動產統一登記為信息化管理實現了反向促進。按照中央要求，農村土地承包經營權納入不動產登記予以五年過渡期，不動產登記管理基礎平臺的職能只限于登記管理，具體的業務工作仍由各主管部門負責。因此，將承包地確權登記頒證工作中所獲得的海量空間數據、權屬數據進行匯交并共享，也是實現不動產統一登記的前提條件，而要實現數據共享，則必然借助信息化手段開展，以完成與不動產統一登記信息管理平臺的對接。

　　二、土地承包信息化管理的主要內容

　　從當前和今后一個時期的工作需要出發，結合承包管理的緊密性，主要圍繞五個方面內容：

　　(一)承包合同管理。具體包括：

　　1.承包合同網簽管理。承包合同網簽管理是指農業行政主管部門根據實際工作需要，在土地承包合同簽訂過程中，要求發包方和承包方對土地承包的基本信息進行網上登記的行政程序，原則上是在登記前進行。對于管理部門來說，通過承包合同網簽可以更方便地掌握土地承包狀況，為管理決策提供參考。對于發包方和承包方來說，承包合同網簽可以提高信息透明度和辦事效率，保障當事雙方的權益。

　　2.承包合同的變更、注銷、備案等管理。在土地承包日常管理工作中，當發包方、承包方或地塊情況發生變化時，需要及時對土地承包合同內容進行相應的變更或注銷，以確保權利和義務的合法有效。此外，對于在登記前由于特殊原因未經過網簽程序的承包合同，需要對其中的基本信息進行備案，以確保數據庫的完整性。

　　3.合同查詢、驗證服務管理。通過網簽和備案的承包合同會被賦予唯一的合同編碼，合同的基本信息存放在數據庫中，利害關系人可以通過合同編碼進行土地承包合同的查詢和驗證。在確權登記數據庫的支持下，用戶以合同編碼為查詢條件進行數據檢索，進而獲得所需的合同信息資源，由此提高合同信息查詢的效率。

　　(二)經營權流轉監管。具體包括：

　　1.流轉合同網簽備案管理。流轉合同網簽備案管理是指農業行政主管部門根據實際工作需要，在土地流轉合同簽訂過程中，要求轉出方和受讓方對土地流轉的基本信息進行網上登記備案的行政程序。對于管理部門來說，通過流轉合同網簽可以更方便地掌握土地流轉情況，為管理決策提供參考。對于轉出方和受讓方來說，流轉合同網簽可以提高信息透明度和辦事效率，促進規范，保障當事雙方的權益。

　　2.經營權驗證、查詢服務管理。在土地承包信息化管理的大背景下，對于農戶通過依法承包或流轉取得的農村土地經營權應提供驗證、查詢等信息服務。有經營權驗證、查詢服務需求的用戶可以通過網站或客戶端登錄農村土地承包經營權信息服務門戶，以合同或地塊編碼為查詢條件進行數據檢索，獲得所需的農村土地經營權信息。

　　3.經營權變更、抵押、補貼發放情況監管。在承包期內，當承包方或承包地塊情況發生變化時需要對經營權進行變更登記。信息化管理能夠使當前復雜的變更登記程序得以簡化，縮短辦理周期，降低資料檔案管理成本。根據《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》規定，補貼享受的對象為土地的實際經營者(有約定的除外)，實現信息化管理能為補貼發放監管提供便捷、可靠的依據，同時對擁有經營權的主體的權利進行全面監管和保障。

　　(三)承包經營權退出管理。具體包括：

　　1.退出方式及協議簽訂管理。為保障國家和農戶雙方的利益，在土地承包經營權退出時需要簽訂相關協議。根據退出方式不同，協議中的具體內容也應有所差異，需要借助信息化手段建立統一的承包經營權退出方式及協議簽訂管理模式，為促進勞動力和土地這兩種資源的流通提供有力的支持。

　　2.土地權屬關系變更管理。在農村土地承包經營權確權登記數據庫的支持下，可以通過基礎數據管理流程對發包方、承包方和地塊等信息進行選擇，根據承包經營權退出所導致的結果對涉及的地塊權屬關系進行變更，修改后形成的新記錄在經過申請、審核及審批等環節后進入數據庫并生效。

　　3.信息查詢與審核監管。土地承包經營權退出的三種方式都不同程度地存在程序不規范問題。土地征收程序不規范，致使農民利益在征收過程中受到損害;土地流轉程序不規范，使農民對流轉土地存在顧慮;農民轉戶程序不規范，直接影響農民轉戶后的生產生活。通過信息化管理，實現透明的信息查詢與嚴格的審核監管是保障承包經營權退出程序規范化的有效技術手段。

　　(四)新型經營主體服務。具體包括：

　　1.自主經營、補貼發放和政策支持情況監管。新型經營主體一般具有相對較大的經營規模，具備較好的物質資源條件和經營管理能力，其經營情況往往會對一定區域的農業和農村經濟發展產生重大影響，因而非常有必要對新型經營主體的經營情況進行監管。中央明確規定了糧食適度規模經營補貼重點向種糧大戶、家庭農場、農民合作社和農業社會化服務組織等新型經營主體和服務主體傾斜，因此補貼發放成為新型經營主體服務的重要內容之一。加強政策扶持是完善新型經營主體培育的重要舉措，通過信息化手段讓廣大新型經營主體能及時了解相關政策，有利于提高其積極性，促進農業生產發展。

　　2.新型經營主體查詢、驗證服務。對于新型經營主體的培育和發展，規范化建設顯得尤為重要，必須保證新型經營主體“做什么，是什么”，不能搞“貼牌、套牌”等行為。通過推進出臺明確新型經營主體的認定標準和政策扶持范圍，有效促進新型經營主體規范化發展;通過信息化管理，提供新型經營主體的查詢和驗證服務，關系到廣大農戶的切身利益，也有利于充分發揮財政資金的激勵和導向作用，促進新型經營主體快速健康發展。

　　3.經營土地規模、類型及范圍動態監管。新型經營主體所經營的土地規模和類型如何，是農業主管部門需要及時掌握的信息，通過確權登記數據庫可以實現對上述信息的準確管理，為新型經營主體的認定提供支持。同時，土地利用范圍也是監管的重要內容，特別是非農用途土地的空間位置和面積大小。當新型經營主體所經營的土地范圍發生變化時，需要及時向主管部門進行備案登記。

　　(五)農地利用情況監管。具體包括：

　　1.農地利用類型管理。在確權登記數據庫的支持下，可以實現對農地利用類型的有效管理。如對不同行政區劃下各種農地利用類型(包括種植業、林業、畜牧業、漁業等農業用途和非農業用途)的面積及其百分比進行分析，提取出農地中不同利用類型的地塊，計算各類用途地塊的面積，結合農地總面積計算各自的比例，并以圖表的形式展現。

　　2.農地撂荒監管。利用衛星遙感技術提取撂荒地，可以區分主要農地利用類型，準確率高達90%，在撂荒地識別研究中具有相當廣闊的前景。通過土地承包信息化管理系統，農業部門可及時掌握農地撂荒情況，進而采取相應對策，以防止農地撂荒和棄耕現象的蔓延。

　　3.農地細碎化和集約化程度監管。在確權登記數據庫的支持下，能夠得到農地細碎化和集約化程度的空間分布，可在此基礎上進行有效監管。如以鄉鎮為單位計算平均地塊面積、地塊邊界密度和地塊密度，通過上述3個指標來衡量農地細碎化和集約化程度，由此來分析相應的空間分布特征，進而為土地整理和規?；鬓D提供針對性服務。

　　三、當前存在的問題與不足

　　(一)整體規劃相對滯后。一是缺乏總體設想和頂層設計。我國農村土地承包信息化建設多頭并進，為信息化的發展注入了生機與活力，但也不可避免地出現了條塊分割、各行其道的局面，信息孤島現象明顯。當前全國各地農村土地承包管理信息化建設缺乏總體設想和頂層設計，導致在基礎設施、信息資源、服務資源、集成整合等方面缺乏系統考慮。二是現實存在多種不確定因素。首先，《農村土地承包法》修訂涉及農村土地制度的重大安排，但目前尚未落定。其次，當前各地對于新型經營主體的認定和扶持政策等規定不一，相關標準體系仍然有待統一完善。第三，關于承包經營權退出的對象、條件、程序、資金來源和土地處理方式等還沒有相應的明確政策或規定。上述若干不確定因素都會影響農村土地承包管理信息化建設的有關方案設計。

　　(二)業務流程尚未明確。一是業務操作流程不統一。按照承包地確權工作的目標，農村土地承包管理信息系統需要實現承包合同管理、流轉管理和糾紛仲裁管理等功能，但各地在建設時一般由技術單位與地方農業部門共同設計業務流程，存在一定差異，影響土地承包管理信息化的整體建設。二是缺乏實際操作基礎。從實際看，當前土地承包管理業務除日常管理外，對于承包經營權退出、經營權抵押登記等新的業務需求也日益增長，而新業務需求主要集中在一些先期試點地區，尚處于探索階段，在實現信息化管理方面沒有成熟的解決方案。此外，土地承包合同和流轉合同網簽在制度上仍處于設計階段，新型經營主體管理與服務等業務辦理程序尚不明確，制約了相關業務信息化管理系統的設計。

　　(三)保障基礎有待完善。一是信息化技術支撐能力薄弱。目前，信息系統應用發展水平仍然不高，在本次確權登記頒證工作開展之前，絕大部分地區尚未實現土地承包檔案的電子化管理。承包地確權工作開展后，仍有部分地區還未建立確權登記數據庫以及業務管理系統，土地承包信息化管理支撐能力相對薄弱，中、西部地區尤其凸顯。二是人才隊伍和經費配置不足。農村土地承包信息化管理建設的技術含量高、難度大，而目前我國從事農村土地承包管理人員的計算機應用水平普遍不高，難以承擔信息化管理日常事務。

　　(四)信息平臺建設相對緩慢。一是對信息平臺重視程度不夠。自中辦發〔2014〕61號文件提出要建立健全土地承包經營權信息應用平臺，兩年多來，多數地方黨委政府和農業部門對其認識還不到位，未能將信息應用平臺建設作為推進確權登記頒證工作和提升土地承包信息化管理水平的抓手，以致進展相對緩慢。二是確權成果數據質量參差不齊。在農村土地承包經營權信息應用平臺建設過程中，產生了大量的文本數據、影像數據、矢量數據、圖形數據，但各地執行農業部標準松緊不一，導致數據內容不全、格式不統一，給數據整合匯交帶來一定難度，影響了農村土地承包經營權信息應用平臺建設。

　　四、幾點建議

　　針對當前在推進農村土地承包信息化管理過程中遇到的困難和問題，結合今后一個時期的發展要求，提出以下四方面建議：

　　(一)加強統籌規劃，做好頂層設計。一要加快農村土地承包管理信息化建設規范性文件和技術標準制定，推動建立農村土地承包管理信息化建設標準體系。二要推進農經業務應用和服務標準化、規范化，制定符合應用條件的業務規范和服務標準，建立健全相關工作制度。三要推動各級按照統一標準建設農村土地承包管理信息系統，保證系統數據一致性，并實現互聯互通。四要加強農村土地承包管理信息化建設，在新修訂的《農村土地承包法》中明確“農村土地承包要實行信息化管理”，在中央重要文件中提出具體要求，并加強相關規劃以及總體建設方案的編制，確保信息化管理有法可依、有文可據、有案可參。

　　(二)抓緊制定業務流程及規范文本。土地承包管理業務流程及相關規范文本的制定是一項基礎性工作。從加快建設土地承包管理信息化的目標出發，抓緊設計承包合同管理、流轉合同管理和糾紛仲裁管理等日常業務的具體操作流程，加快承包經營權退出、經營權抵押登記等新業務的流程設計與實施進度十分必要。同時，要加快配套的土地經營權流轉合同、承包經營權退出協議等標準規范文本的設計與公布，確保信息化管理內容的統一。

　　(三)大力提升對土地承包信息化管理的保障水平。土地承包管理信息化建設需要一定的啟動資金，各地各部門，特別是各級農業部門要積極創造條件，爭取財政支持，設立專項資金，用于硬件設施、業務系統建設以及信息系統運行維護。與此同時，要加強基層農村土地承包人才隊伍建設和信息化培訓力度，不斷增強相關人員的服務管理能力、信息技術應用能力和信息采集分析能力，提高信息化管理水平。

　　(四)加快推進信息應用平臺建設。按照農業部印發的《農村土地承包經營權信息應用平臺建設總體方案》以及土地承包信息化管理的發展要求，加快推進承包地確權登記數據的逐級匯交建庫和信息應用平臺的建設運行，積極探索建立土地承包合同、流轉合同網簽機制，開展確權登記數據成果應用示范。

　　(作者單位：農業部經管司、農業部規劃設計研究院)