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　　近期，湖北省沙洋縣在確權登記工作中推行“按戶連片”耕種的做法受到社會輿論關注，農業部專題調研組近日深入沙洋開展調查研究。調研組在三坪村、鄂冢村、馬新村、童沙村等實地了解情況，并多次召開座談會進行交流探討。總體看，沙洋縣抓住確權登記時機，大力推行“按戶連片”耕種模式，已完成連片耕種85.3萬畝，占全縣耕地的89.6%，大大方便了農民耕作，農業生產成本約降低二至三成，深受農民群眾擁護和支持，使確權登記工作錦上添花。

　　主要做法和進展情況

　　沙洋縣位于江漢平原西北腹地，屬丘陵平原地帶。1998年12月，沙洋撤區設縣，耕地面積95.3萬畝，承包農戶12.4萬戶，戶均耕地7.7畝。過去，按照距離遠近、土質肥瘦、水源好壞等因素平均分配土地，使承包地塊分散化、碎片化，全縣耕地塊數達107.7萬塊，戶均8.7塊，每塊地約0.88畝。隨著農村生產力水平的逐步提高，土地“細碎化”的弊端日益顯現。早在1997年二輪延包后初期，特別是在2002年左右，為進一步完善土地承包關系，沙洋縣農民就自發探索實踐“按戶連片”耕種模式。近年來，縣委縣政府從實際出發，對農民意愿和呼聲及耕地狀況進行了多次調研，在試點基礎上，決定利用土地承包經營權確權登記的時機在全縣推行連片耕種，目前已取得階段性成效。

　　(一)完善二輪承包工作期間，三坪村成功探索實踐“按戶連片”模式

　　上世紀90年代末，沙洋縣開展農村土地二輪承包工作，按照中央政策主要采取延包方式。毛李鎮三坪村搶抓時機，積極探索實踐按戶連片耕種。一是宣傳發動。稅費改革前，由于耕地細碎化，費用支出較重，群眾意見較大，村干部充分吸收群眾意見，對全村230戶進行動員，群眾形成共識，所有農戶都簽訂了土地按戶連片耕種的協議。二是打好基礎。1998年至2000年，村“兩委”組織村組干部、黨員代表、村民代表到官垱鎮雙塚村、后港鎮安坪村等地取經學習，并集中力量實施公用設施建設，解決用水、用電問題，為歸并集中、連片承包奠定基礎。三是集中民意。1999年制定初步方案后，召開群眾會議近100次，挨家挨戶征求意見，共收集涉及面積劃分、水源灌溉等意見建議1000多條。2002年形成了實施方案，全村6個組都制定了具體實施辦法。各組按照土質好壞、位置遠近、水源條件等把組內土地劃為若干片(1組四片、2組五片、3組九片、4組五片、5組五片、6組四片)，對相對較差的片區采取土地面積折算的辦法。劃片前，全村共修通3米寬的機耕道59條，總長近20公里。在電力部門的大力支持下，給每個片區架通了電路。四是分組實施。2002年秋，6個組分別完成土地丈量工作，對每塊地編制地名、確定面積后匯編成冊，對抗旱設備使用等一系列問題形成決議。通過抓鬮的方式確定各戶承包地位置，之后按照應承包面積(按照戶籍人口計算)確定具體地塊界限。抓到承包地位置編號后有不如意的，農戶間可于當天自行協商交換。各戶簽字確認后，辦理土地承包經營權證。大多數農戶實現了“一戶一片田”，大大方便了耕種。

　　(二)開展確權登記工作后，全縣安排三個村進行“按戶連片”試點

　　沙洋縣確權登記試點工作自2014年4月底開始，試點工作中發現了三坪村的典型做法，感到具有潛在的示范效應。在深度調研后形成《承包經營土地按戶歸并集中——沙洋縣毛李鎮三坪村調查報告》，對于全縣確權登記工作具有重要引導意義，湖北省政府辦公廳將此報告發表在《政府調研》和《三農研究》向全省作了推介。8月下旬，沙縣縣委、縣政府決定開始結合確權登記工作推行“按戶連片”耕種，選擇官垱鎮鄂冢村、拾橋鎮馬新村、馬良鎮童沙村作為試點村。三個村分別因地制宜、以組為單位實行土地“按戶連片”，得到了群眾的積極擁護。到9月底，三個試點村均順利完成連片試點，受到各方面一致好評，全縣上下初步形成了推行“按戶連片”耕種的良好環境和氛圍。

　　鄂冢村有6個村民小組。由于村民對征地的預期值很高，特別是承包地處于公路沿線的農戶，他們認為將來被征地、獲得征地補償的可能性很大，他們期望承包地被征從而獲得可觀的補償費，所以不愿放棄自家承包地的承包權。該村干部群眾從這個實際情況出發，選擇了“各戶承包地承包權不變、通過交換經營權實現連片耕作”的辦法。交換經營權的大致做法是：如果哪個農戶家有比較大的地塊，即保留這個地塊的經營權，并以這個地塊為起始，通過協商把臨近這個大地塊的幾個小地塊的經營權交換到自家來，從而實現連片耕作。全村共完成“按戶連片”面積1989畝，連片率94.7%。村支書嚴永中告訴調研組，“這個做法很公平，但太繁瑣，村干部工作量大。各戶的經營權和承包權不一致了，使承包經營關系變復雜了。還是重新分地的辦法好，但是地段好的農民不同意，我們做不下工作來，如果政策上統一要求重新分地、按戶連片就好了。”

　　馬新村有15個村民小組。其中，第4、7、9、14四個組采取“重新分地、面積不變”的辦法(其實質是集體統一組織進行“承包經營權交換”)，其他十一個組采取“農戶間協商、交換承包地”的辦法。交換承包地的大致做法，類似上述交換經營權的做法，即以原有較大的地塊作為基礎，通過協商把臨近的小地塊交換到自家來。全村完成按戶連片耕種面積6095畝，連片率96.0%。

　　童沙村有12個村民小組。其中，第7、8、9、12四個組采取“重新分地、面積改變(即增人增地、減人減地)”的辦法，其他八個組采取“農戶間協商、交換承包地”的辦法。全村完成按戶連片耕種面積4817畝，連片率99.2%;全村農戶中實現“一戶一片田”的約占40%，“一戶兩片田”的約占60%。村支書張家武坦誠地說：“有四個組重新分了地，這突破了《土地承包法》規定，但是群眾都是同意的，作為試點是成功的。”

　　(三)在試點經驗基礎上，2015年在全縣推行“按戶連片”耕種

　　三個典型村試點成功后，沙洋縣形成了《沙洋縣首開全省先河結合土地確權試點優化分散經營的調查報告》和《按戶劃片耕種——解決土地“碎片化”經營的有效實踐》兩篇調研報告。省、市領導給予充分肯定，媒體輿論積極宣傳推介。按照省、市領導的批示精神，積極響應老百姓的期盼，沙洋縣決定2015年在全縣范圍內全面推行“按戶連片(自選動作)+確權登記(規定動作)”工作，以徹底解決土地分散化、碎片化問題。一是加強宣傳培訓，做到“三個知曉”。首先，讓領導干部全知曉。5月底，沙洋縣召開了縣、鎮、村三級干部參加的土地確權登記工作動員大會，縣“四大家”領導全體出席，拉開了全縣推行“按戶連片”耕種工作的序幕。縣委理論中心組召開擴大會議，專題學習推廣“按戶連片”耕作工作的有關精神和部署。其次，讓鎮村干部全知曉。各鎮逐級召開“按戶連片”工作培訓會320次，共培訓13177人次。各鎮組織村干部、村民代表到三坪村、鄂冢村現場觀摩學習。第三，讓農民群眾全知曉。通過電視字幕飛播等多種方式，廣泛宣傳“按戶連片”耕種的好處。全縣通過手機報發送“按戶連片”宣傳短信7.8萬人次，懸掛宣傳標語1445條，發放《連片耕種頌》13萬份，回收有效《按戶連片耕種征求意見表》13萬份。做到了宣傳動員全覆蓋，形成了連片耕種的氛圍。二是加強組織領導，突出“四個到位”。首先，工作組織到位。成立了由縣委書記揭建平任組長、縣長謝繼先任第一副組長，縣直21個相關部門主要負責人為成員的確權登記工作領導小組，副縣長楊宏銀兼任領導小組辦公室主任。鎮、村兩級相應成立工作班子。其次，工作方案到位。根據中央、省、市文件精神，結合沙洋縣實際情況，想農民之所想、急農民之所急，科學合理制定了全縣結合確權登記推行“按戶連片”耕種的工作方案。鎮、村、組三級相應制定具體實施方案。第三，工作經費到位。沙洋縣確權工作共需經費3856萬元，除中央、省兩級財政補助外，從縣級財政經費中列支1261萬元全力支持確權工作。第四，工作督導到位。從縣確權登記領導小組成員單位抽調8名業務骨干成立確權專職班子，負責確權登記和“按戶連片”工作的協調與督辦。下鄉督辦不打招呼、不定時間，直接進村入戶。每周召開一次督辦例會，截至10月底已召開21次，及時督辦、協調解決進展中的有關問題。

　　目前，沙洋縣已完成按戶連片耕地面積85.3萬畝，總體連片率已達89.6%。其中，采取“各戶承包權不變、農戶間協商交換經營權”模式的土地面積約75.9萬畝，占連片耕種總面積的89%;采取“農戶間協商交換承包經營權”模式的連片面積約6.8萬畝，占8%;采取“土地重分”(一般面積不變)模式連片面積約2.6萬畝，占3%。總體看，沙洋縣積極推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作(規定動作)，并整縣推行“按戶連片”耕種(自選動作)，使農戶耕種的土地連成一片、最多不超過兩片，大大方便了耕作。土地確權登記工作錦上添花，深受農民群眾擁護和好評。

　　主要成效和模式分析

　　(一)“按戶連片”耕種模式的成效

　　通過推行“按戶連片”，最大限度地實現農戶耕種“去碎片化”，使農業生產成本降低約二至三成，家庭經營模式在現有條件下得到了明顯優化。一是化解了務農勞動“累”的困境。留守農村務農的大多是上了年紀的老人，在耕種地塊分散、零碎的情況下，農活的勞動強度是很大的。“按戶連片”后，可以大幅度提高機械化作業率，農活勞動強度大的困境迎刃而解。太山村第10組村民李富才說，他家有12畝田，過去分散在8個地方、共20多塊，耕種很不不便，特別是農忙季節忙得團團轉，既費神又費力;今年按戶連片以后，面積不變，耕種則方便得很了。二是化解了分散流轉“差”的困境。過去由于地塊分散，往往造成一個農戶家里有的地塊流轉出去了，有的地塊沒轉出去、還得自己種的情況。轉入方想流轉土地，由于涉及多家的地塊，需要跟眾多的農戶協商，明顯增加了交易成本。各家各戶的土地連片后，再遇到土地流轉就簡便多了。從前分散、細碎的土地不僅難以流轉，而且流轉價格只有400元左右;連片后，便于耕種、便于流轉，土地流轉價格上升到每畝700元左右。三是化解了公共設施“亂”的困境。農戶都希望能修建機耕道便于機械下田，但過去往往因為土地難協調而擱置。2014年，鄂冢村借助“按戶連片”試點的契機，多渠道籌集資金，修建機耕道16條、總長達5公里。按戶連片后，水、電的管理和使用明顯改善，減少了浪費和矛盾糾紛。鄂冢村村民張功才說，現在“一個水泵、一根水管、一根電線”就解決了過去的用水用電難題。四是化解了種田成本“高”的困境。過去由于地塊插花，農戶到田間從事整地、施肥、插秧、澆水、收割等生產活動，一般需要經過其他農戶的地塊或田埂，往往形成制約因素。田塊太散、太小，收割機難以去小地塊收割，只能請人幫忙，但人難請、費用高，而且勞動時間長;連片后，收割機可以大小田一起作業，且收割費用由每畝120元降到100元。五是化解了統一耕作“難”的困境。過去由于同一片區農戶種植的品種不一致、成熟期不一致，病蟲害發病情況也不一致，阻礙了統防統治等社會化服務的推進;連片后，具備了開展社會化服務的基礎條件，問題隨之化解。以前由于土地分散、細碎，推廣“稻蝦共生”等高效種養模式存在較大難度;按戶連片后，便于土地流轉和管理協調，相鄰的農戶可以聯合共建公共設施，從而實現產業結構調整升級。

　　(二)“按戶連片”耕作模式的主要經驗

　　沙洋縣“按戶連片+確權登記”工作進展順利，取得了可喜的效果，這主要得益于“順應民意、科學推動、形成合力”。一是合乎實際、順應民意。沙洋縣“按戶連片”耕作源于農民自發的探索實踐，是農民群眾的所需所愿，也是政府抓住時機、應勢推動的結果。二是試點先行、科學推動。縣委縣政府領導班子初步形成“按戶連片+確權登記”工作思路后，先于2014年選擇三個典型村開展試點并取得成功，再于2015年在全縣推開并取得階段性顯著成果，做到了既不盲目推行、又不錯失時機，體現了縣領導班子執政為民、搶抓機遇、科學發展的優良作風。三是領導掛帥、形成合力。縣委書記、縣長親自掛帥，縣“四大班子”全力支持，各級黨政領導抓住機遇、主動作為，在確權登記和按戶連片工作中心系百姓、勇于擔當，有力地推動了工作，深受干部群眾好評。許許多多的工作人員都認識到“按戶連片”是為民辦實事、辦大事、辦好事的難得機遇，集中精力、不辭辛苦，認真扎實地做好各項具體工作。

　　(三)“按戶連片”模式利弊分析

　　第一種模式，“各戶承包權不變、農戶間協商交換經營權”，這種模式充分利用和體現了“三權分置”理論，是應用最為廣泛的一種模式。其利是，可以保留原承包戶對土地的承包權，保障在被征地時獲得預期補償，減少因征地引發利益糾紛;其弊是，承包權與經營權分離后，各家各戶的承包地與耕種地不一致，使土地承包經營關系更為復雜，且農戶間協商互換經營權的程序比較繁瑣。以鄂冢村為例，有的農戶換一兩次，多的則需換五六次，全村共換了1000多次，每換一次就得簽一份合同。第二種模式，“農戶間協商交換承包經營權”，一般發生在有個別農戶不同意“換地”、不同意“重新分地”的村組。其利是，實現承包權、經營權的一并交換，即經營權人與承包權人保持一致，土地承包經營關系比較清晰;其弊是，農戶間協商互換承包經營權的程序比較繁瑣。第三種模式，“土地重分”，發生在全體農戶同意“按戶連片”的村組，各戶土地面積一般不變。其利是，相對于前兩種模式來說操作程序較為簡便，連片效果更佳;其弊是，實施中必須得到全體農戶同意，不然容易留下糾紛矛盾和上訪隱患，特別是“增人增地、減人減地”的土地重分不符合中央農村土地承包政策，風險較大。

　　關于涉及征地補償辦法問題。調研組入村調研的第一站是鄂冢村，該村“各戶承包權不變、農戶間協商交換經營權”的做法讓我們感到很新鮮，這么繁瑣的交換程序，農民群眾竟然實實在在就這么做了;同時也有一些不解，一個村民小組內的土地，竟然還分不同地段?將來被征的可能性越大，這樣的承包地就越成為“香餑餑”，其原因究竟是什么?據副縣長楊宏銀、農業局局長陳春生介紹，全縣“按戶連片”耕種面積中絕大多數都是采取的在村組內“各戶承包權不變、農戶間協商交換經營權”做法。據介紹，城郊耕地被征地后一般每畝補償3.8萬元左右，位置偏遠的耕地補償費則僅為2萬元左右。補償費的分配辦法是，30%補給集體，70%補給農戶。補給農戶的部分主要由原承包戶享有，僅以地面青苗費形式補償經營權人。以每畝征地補償標準為3萬元測算，承包戶可以獲得約2萬元的補償收入，農民認為這是一筆可觀、劃算的收入。正是這樣的征地補償預期，使小組內處于優勢位置(比如靠近公路，征地可能性大)地塊的承包戶不愿意交換承包權。

　　有關建議

　　(一)明確鼓勵解決土地細碎化的相關政策

　　我國農村承包土地細碎化問題普遍存在。2013年中央一號文件明確提出，“結合農田基本建設，鼓勵農民采取互利互換方式，解決承包地塊細碎化問題。” 《農村土地承包法》第四十條也規定，“承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對屬于同一集體經濟組織的土地的土地承包經營權進行互換。”借鑒沙洋縣經驗，如果抓住承包地確權登記的機遇，在各地普遍引導鼓勵實施“按戶連片”耕作，對于解決承包地細碎化問題、降低農業生產成本、加快發展現代農業，無疑具有重大的現實意義。建議在有關文件中提出相應的政策：鼓勵有條件的地方，在充分尊重農民意愿和做好土地確權登記工作的前提下，探索開展互換并地、連片耕種的方法，引導農民通過自愿互換承包地解決地塊細碎化問題。

　　(二)進一步宣傳“按戶連片”耕種模式好經驗好做法

　　沙洋縣推行“按戶連片”耕種的三種模式各有利弊，但總的趨勢是著力解決土地細碎化問題，促進適度規模經營，加快發展現代農業。建議通過編發簡報、媒體宣傳等形式將“沙洋模式”中的好做法及時推廣到適宜地區、適宜村組，指導各地探索做好“按戶連片+確權登記”工作，既有效解決農村承包地細碎化問題，又高效開展農村土地確權登記頒證工作。

　　(作者單位：農業部經管司、經管總站)