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　　近些年各地都在積極探索農村土地流轉的新路子，并形成了不同的流轉模式。無論哪條路子、哪種模式，流轉風險都應該考慮，防控工作因此至關重要。浙江省平湖市作為我國農村土地流轉工作的一塊“試驗田”，在土地流轉風險防控方面作了一些探索，并摸索出了一些具有可操作性且頗有成效的好辦法。

　　搭建平臺強服務，農民定心

　　2009年，平湖市在新埭鎮姚浜村開展了農村土地整村流轉試點。作為平湖市最先開展農村土地整村流轉的試點，在該村擔任村支書超過20年的姚道中，對姚浜村的情況了然于心。 “在穩定土地承包關系，維護農民‘三權’(土地承包權、流轉收益權、農業用工優先權)，向農民算好‘三賬’(土地即期收益賬、整體產出效益賬和長期發展得益賬)的基礎上，2009年7月，我們村13個組487戶農民，全部自愿簽訂了整戶土地流轉合同，流轉面積2801.8畝。”說起村里的土地流轉歷程，姚道中娓娓道來。

　　據姚道中介紹，早在2008年6月，姚浜村的村委會就試圖走大戶承包這條路，但是問卷調查發現，支持的群眾僅20%，45%的農戶反對，其他中立。對于這個結果，姚道中心里很清楚：農民對土地流轉存在著擔心和顧慮。譬如說，如何給土地定價?承包戶虧損跑路了去找誰?既定的租金存在貶值風險，如果將來糧食漲價怎么辦?“土地對于農民來說，就是天大的事。”姚道中如是說。

　　為保證土地流轉工作的順利推進，在平湖市農經局的指導下，新埭鎮成立了土地流轉工作領導小組和土地流轉服務中心，負責統籌全鎮土地流轉工作。在姚浜村由村書記擔任組長，相應成立土地流轉服務站，規范服務流程。“做到農民置業和政府引導的有機結合是成功實現土地流轉的關鍵，而提高土地本身的效率，由政府對流轉出的土地進行合理規劃和調整，也是讓農民享受更多權益的保障。”平湖市農經局農經站站長林蔚云說。

　　如今，姚浜村委托村級組織進行流轉的土地已占全村流轉農戶的90%以上，18個經營業主已入駐進村，糧食作物區、蔬菜設施栽培種植區、苗木花卉果樹區、水產養殖區、休閑觀光區5大區塊的特色規模農業產業基地已初具規模，有限的土地資源，通過盤活、挖掘、釋放，創造出了成倍的經濟效益，農業發展方式悄然轉變，隨之引發農民生產生活方式的改變。

　　“我家流轉土地的分紅每年有4000多元，再加上我現在每個月在大包戶的蔬菜地里干活，每個月還能拿到2500元。以前我們一家人在5畝6分地里做，一年收入也就五六千塊，現在活輕松了，收入也高了許多。把土地交給村里統一流轉，就跟吃了定心丸似的。”姚浜村6組的村民陳培生給土地流轉以后自家的收入算了一筆賬，現在的收入讓他眉開眼笑。

　　在姚浜村土地流轉試點成功的基礎上，平湖市逐步實現了11個村的整村流轉。2012年，平湖市被列為全國33個農村土地承包經營權流轉規范化管理和服務試點地區之一。

　　全程監管嚴規范，政府放心

　　隨著投向農業的社會資金不斷增加，農村土地流轉比例也越來越高，但土地流轉協議非正常性中止的情況常有發生。林蔚云分析說，由于土地流轉是一種市場行為，現行政策法律體系中缺乏強有力的監管和約束機制，土地流轉雙方違約的代價輕微，這就使得土地規模流轉的風險居高不下。

　　為進一步規范引導農村土地有序流轉，2017年3月，平湖市人民政府印發《關于進一步規范引導農村土地承包經營權有序流轉的實施意見》，從健全土地流轉規劃引導機制、健全土地流轉準入審核機制、健全土地流轉價格引導機制、健全流入主體綜合評價機制、健全土地流轉風險保障機制等五個方面進一步建立健全土地流轉機制。

　　“隨著流轉率提高，最擔心的是經營風險，會不會危及農業生產的穩定。 ” 林蔚云坦言。在平湖市早些年的土地流轉中，就發生過這樣的情況。比如村里原本農戶的田是種稻谷的，但流轉給新主體后，就開始種其他作物，這樣一來，等于改變了土地原有的用途，以后再想種回稻谷，可能還需要恢復期，這樣一來就給村里造成了損失。

　　為了給土地流轉后的糧食種植確定一個合理空間，平湖市組織編制了《糧食生產功能區建設規劃(2010-2018年)》，明確在全市范圍內選擇集中連片100畝以上的標準農田進行建設，從2010年起用9年時間，計劃建成糧食功能區163個、總面積19.18萬畝。新倉鎮中華村是平湖市的糧食功能保護區之一，2010年土地開始整村流轉，如今土地流轉率已接近98%。為了穩定糧食生產，該村自己摸索出了一套辦法。據村支部書記顧春雷介紹，村里對流入主體的種植結構和種植規模“約法三章”。“我們對經營主體產業規模上進行控制，尤其是種植經濟作物的規模不能太大，因為太大了就容易收不住，事后糾正起來難度也大。”顧春雷如是說。

　　在穩定糧食生產功能的同時，平湖市還著手加強土地流轉中的風險防范機制和退出機制建設，并且在這方面做到了“事前”評估、“事中”管理和“事后”監管。“事前”評估就是建立土地流轉準入審核機制。具體來說，就是鎮街道和村對有意向進入農村土地流轉的流入方進行前置資格審查。重點審核流轉土地擬實施項目是否符合鎮街道或村區域總體規劃、產業發展規劃、環境保護、土地管理等規定。其次是審核擬流轉土地經營主體的資金支付能力、履約能力、誠信守約情況及農業生產經營能力。

　　同時，強化“事中”的土地流轉合同管理。具體來說，就是按照《平湖市農村土地承包經營權委托流轉合同》示范文本，指導流轉雙方簽訂規范的書面協議。其中，100畝以上規模流轉合同必須經市土地流轉服務中心簽證留檔。市、鎮街道農村土地流轉服務中心免費開展土地流轉合同管理、審查、鑒證、備案工作。“土地流轉合同必須做到細節化，建立完整的流轉臺賬，避免日后出現矛盾隱患。”林蔚云表示。

　　在此基礎上，做好流入主體的綜合評價機制，也就是“事后”監管。“在這一點上，我們著重從改善農村生態環境、提升農業產業能級、加強土壤地力保護、農產品質量安全以及合同履約、技術水平、經營效益等方面對流入主體的經營情況開展綜合評價，評價等級與主體授信、享受相關農業政策補助等掛鉤，對因經營不善或自然風險、市場風險導致受讓方生產經營無法繼續進行的，實行退出機制。”林蔚云介紹。

　　風險基金增保障，主體安心

　　毛華良是平湖市三豐果蔬專業合作社的主要出資股東之一。他的果蔬園有600多畝地都在姚浜村，是該村土地流轉項目中的最大承包戶。

　　如今，在毛華良心里，如何利用流轉過來的土地發展產業，已經不用太多操心，因為這些已經步入了正軌。靠天吃飯的農業風險從單個的農民轉移到了經營主體身上，如何獲得保障才是他最大的擔憂。毛華良說，雖然合作社每年的純利潤約有50萬元，但像去年遭受到臺風和洪水等災害，基本就只能保本，而目前的農業保險還遠不足夠。

　　按照財政、村集體和經營業主共同承擔風險的原則，2011年，平湖市專門出臺了《平湖市農村土地流轉風險保障金管理辦法》，而風險保障金也堪稱平湖市土地流轉工作的創新。

　　具體而言，風險保障金由市、鎮街道兩級財政土地流轉風險補助金、村土地流轉風險準備金和業主土地流轉保證金三部分組成。市鎮(街道)兩級財政土地流轉風險補助資金由市、鎮(街道)兩級財政分別按上年新增土地流轉面積每畝100元標準提取，列入市鎮(街道)年度財政預算農業發展資金專項;村土地流轉風險準備金由村集體經濟組織按市財政土地流轉補助資金50%標準提取;業主土地流轉保證金由經營業主按不少于每畝300元的標準向村集體經濟組織交納。

　　《辦法》規定，農戶委托村集體經濟組織流轉，集中連片100畝以上，流轉期限在5年以上，并且流轉合同經市、鎮街道兩級土地流轉服務組織共同鑒證的流轉行為出現風險后，可申請啟用風險保障金。“風險保障金是在經營主體遭受災害或者其他意外，無法支付租金的情況下才會啟動，用于村集體經濟組織支付本村的農戶土地流轉費用。”林蔚云介紹說。“因為流轉前期的風險管控工作充分，提前做好了預防，至今尚未發生過風險賠付狀況，市里籌集的近2000萬風險保障金一直塵封著。”

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