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　　前不久，農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司組成調(diào)研組，赴廣東省清遠(yuǎn)市就農(nóng)村土地整合與確權(quán)工作情況進(jìn)行調(diào)研。調(diào)研組深入陽山縣潭村、升平村和英德市石門臺村、塘坑村等實地了解土地整合與確權(quán)的具體情況，并召開座談會進(jìn)行交流研討。

　　一、主要做法及成效

　　清遠(yuǎn)市地處粵北山區(qū)，是廣東省陸域面積最大的地級市。實行家庭承包制后，戶均承包土地約3.5畝，一戶少的六七塊地，多的達(dá)二三十塊，既零碎又分散，丟荒現(xiàn)象比較嚴(yán)重。上世紀(jì)90年代以來，一些村莊通過村民理事會的協(xié)調(diào)，農(nóng)民自發(fā)采取置換整合土地等方式解決細(xì)碎化問題，發(fā)展承包土地連片經(jīng)營。近年來，清遠(yuǎn)市圍繞農(nóng)村土地資源、財政涉農(nóng)資金、涉農(nóng)服務(wù)平臺“三個整合”全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革工作，受到了各方面關(guān)注。2014年4月，清遠(yuǎn)成為中央農(nóng)辦農(nóng)村綜合改革聯(lián)系點;2014年11月，農(nóng)業(yè)部等13個部委將清遠(yuǎn)列為全國第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)。

　　(一)先整合后確權(quán)，實行“五步法”。一是調(diào)查摸底。組織人員丈量農(nóng)戶原有耕地，掌握農(nóng)戶承包土地的面積、類別、所處位置、肥瘦程度等情況。二是起草方案。各村起草土地整合初步方案以及土地整合后的發(fā)展規(guī)劃，多渠道征求全體村民的意見建議，進(jìn)一步修改完善方案和規(guī)劃。三是表決方案。召開村民大會或戶代表會議，對本村土地整合方案和發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行討論和表決，經(jīng)100%的農(nóng)戶同意通過后，各戶代表在方案上簽名并摁手印確認(rèn)。四是治理耕地。開展田塊平整及規(guī)格化、田間機(jī)械化作業(yè)路建設(shè)、排灌渠道建設(shè)、引水渠道建設(shè)等，改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件，解決土地級差問題。如，陽山縣升平村的5個村民小組，經(jīng)與上級部門反復(fù)溝通，整合涉農(nóng)資金25.4萬元，在此基礎(chǔ)上村委會投入5萬元，引導(dǎo)村民投工投勞折資16萬元，總計投入46.4萬元，建設(shè)環(huán)村機(jī)耕路2.7公里、“三面光”灌渠3.2公里，使田間運輸、灌溉得到明顯改觀，比較徹底地解決了地類差異問題。五是連片發(fā)包。由經(jīng)濟(jì)合作社(指村民小組一級的集體經(jīng)濟(jì)組織，下同)根據(jù)本村土地整合方案，將土地連片發(fā)包給農(nóng)戶，實現(xiàn)“一戶一地”或“一戶兩地”。如，陽山縣潭村的10個村民小組，共226戶、782畝耕地，2015年12月起試點土地置換整合工作，把原有承包土地1206塊整合為317塊，實現(xiàn)“一戶一地”的有136戶，“一戶兩地”的89戶，有1戶為一戶三地。

　　(二)土地置換整合取得初步成效。截至2015年10月底，共有17475個經(jīng)濟(jì)合作社簽名同意開展土地整合，占總數(shù)的89.3%;同意整合耕地面積216萬畝，占總耕地面積的83.2%。目前，已完成整合的耕地面積為103.4萬畝，占同意整合耕地面積的47.9%，占總耕地面積的39.8%。全市已有14297個經(jīng)濟(jì)合作社部署土地確權(quán)工作，已實測承包土地面積50.41萬畝，頒發(fā)承包經(jīng)營權(quán)證書11754戶，發(fā)證面積為6.41萬畝。整合土地解決細(xì)碎化問題有“五個好處”：一是農(nóng)民不用在多地塊之間來回奔波，連片后方便進(jìn)行機(jī)械化作業(yè)，節(jié)省勞動力，節(jié)約生產(chǎn)成本。二是一戶的幾塊甚至二三十塊土地整合在一起，減少了田埂、水渠等，擴(kuò)大了土地可耕作面積。三是連片土地的價值提高便于流轉(zhuǎn)，促進(jìn)增收，也有助于金融抵押和擔(dān)保。四是將原來多地塊多品種種養(yǎng)，轉(zhuǎn)變?yōu)閱我黄贩N集中進(jìn)行規(guī)模化生產(chǎn)，能夠有效提高土地生產(chǎn)規(guī)模效益。五是減少了鄰里之間爭水、爭地塊的矛盾糾紛，促進(jìn)鄰里和睦、鄉(xiāng)風(fēng)文明。如，英德市石牯塘鎮(zhèn)葉屋村小組，在小組長的帶領(lǐng)下，于2010年將全組所有旱地、水田及魚塘進(jìn)行統(tǒng)籌，由集體出資完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，將農(nóng)戶原來零碎的土地整合連片后，再重新發(fā)包給農(nóng)戶(農(nóng)戶按照各自意愿申請經(jīng)營旱地、水田或魚塘，水田與旱地的兌換比例為1:2)，實現(xiàn)每戶土地連片經(jīng)營。2010年該組村民人均純收入不足3000元，2015年已提高到3萬元以上，從過去的貧困村變成了如今的“明星村”。

　　二、清遠(yuǎn)的工作經(jīng)驗

　　一是整合涉農(nóng)財政資金集中用于土地整合。2014年11月，清遠(yuǎn)市委辦、政府辦印發(fā)《清遠(yuǎn)市財政涉農(nóng)資金整合實施方案(試行)》。將55類省級以上非普惠性項目資金通過規(guī)劃引領(lǐng)、打造平臺，引導(dǎo)資金向項目聚集以達(dá)到整合效果;同時，將21類市級以下非普惠性項目資金和4類普惠性項目資金納入涉農(nóng)資金整合范圍。截至2015年底，全市累計整合涉農(nóng)資金12.49億元。2016年3月，財政部、發(fā)改委等八部門印發(fā)《關(guān)于開展市縣涉農(nóng)資金整合優(yōu)化試點的意見》，確定清遠(yuǎn)市為全國首個涉農(nóng)資金整合地市級試點單位。首先，加大非普惠涉農(nóng)項目資金整合力度，集中財力辦大事辦急事。針對非普惠性涉農(nóng)資金存在的項目分散、使用分散、管理分散，導(dǎo)致資金使用效益低下的問題，清遠(yuǎn)市、縣兩級積極探索推進(jìn)中央、省、市、縣四級非普惠性涉農(nóng)資金整合，以發(fā)揮涉農(nóng)資金的整體合力。2015年，涉農(nóng)財政資金整合以縣為實施主體，以24個農(nóng)村綜合改革試點鎮(zhèn)為項目平臺，以“消除土地級差，支持土地整合”為主要內(nèi)容推進(jìn)實施，將土地整合作為涉農(nóng)資金整合的重點抓手來推進(jìn)。市級財政安排3300萬元推動土地整合工作，安排24個試點鎮(zhèn)各100萬元用于創(chuàng)建10個以上“土地整合示范村”，獎勵3個土地整合先進(jìn)縣(市)各300萬元。截至2015年底，全市共整合非普惠性涉農(nóng)資金8.93億元。2016年4月，市財政涉農(nóng)資金整合辦印發(fā)《清遠(yuǎn)市財政涉農(nóng)資金整合2016年工作要點》，鼓勵各地以“消除土地級差，支持土地整合”為內(nèi)容引導(dǎo)各類涉農(nóng)資金整合，實現(xiàn)以規(guī)劃引領(lǐng)項目、以項目引導(dǎo)資金;加快示范村的土地整合步伐，創(chuàng)建“農(nóng)村綜合改革(土地整合)示范村”，發(fā)揮示范帶動作用，推動各地積極開展土地整合。其次，發(fā)揮村民自治作用，允許將“一卡通”普惠補(bǔ)貼資金納入整合范圍。清遠(yuǎn)市每年通過“一卡通”發(fā)放的生態(tài)公益林和種糧直補(bǔ)(含農(nóng)資綜合直補(bǔ))合計4億多元。在市政府開展涉農(nóng)資金整合前，各地已有不少自然村自發(fā)組織開展資金整合。正是在村民積極進(jìn)行自發(fā)探索的基礎(chǔ)上，清遠(yuǎn)市按照有關(guān)資金管理辦法，制定規(guī)范的資金整合流程。通過發(fā)揮村民自治作用，在群眾自愿的基礎(chǔ)上，由村民與村小組集體簽訂《授權(quán)委托書》，委托銀信部門以代扣形式將農(nóng)戶“一卡通”涉農(nóng)補(bǔ)貼資金轉(zhuǎn)到所在村小組的集體賬戶，由村民理事會統(tǒng)籌用于村公共事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)，集中力量辦實事辦好事。截至2015年底，全市有18113個經(jīng)濟(jì)社簽名同意開展資金整合，占總數(shù)的92.62%，共整合普惠性涉農(nóng)資金3.56億元，投入建設(shè)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項目3479宗、村容村貌整治項目6704宗、其他建設(shè)項目4468宗，切實有效解決了村內(nèi)的實際問題。

　　二是充分發(fā)揮村民小組理事會的作用。2012年以來，在群眾自發(fā)探索建立村民理事會的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，清遠(yuǎn)市積極引導(dǎo)群眾在自然村(村民小組)成立村民理事會，以完善農(nóng)村基層治理和自我服務(wù)。村民理事會由熱心公益事業(yè)的農(nóng)村黨員、村民代表、各大姓每房代表、退休干部和教師、村中鄉(xiāng)賢和致富能人等組成，實行“村黨組織提事，村民理事會議事，村民代表大會決事，村委會執(zhí)事”的民主決策機(jī)制。2014年，清遠(yuǎn)市進(jìn)一步完善基層黨組織建設(shè)、村民自治、農(nóng)村公共服務(wù)“三個重心下移”，明確要求“充分發(fā)揮村民理事會作用”，“在村民小組或自然村全面建立村民理事會”。截至2016年9月底，清遠(yuǎn)全市村民理事會達(dá)16727個，實現(xiàn)了自然村全覆蓋。在村級黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村委會指導(dǎo)下，村民理事會著重協(xié)助村委會興辦農(nóng)村公益事業(yè)，協(xié)調(diào)解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、土地整合、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的問題，協(xié)調(diào)群眾利益，調(diào)解鄰里糾紛，監(jiān)督村民履行村規(guī)民約，已成為基層村民自治與加強(qiáng)服務(wù)的重要社會力量。

　　三是因地制宜探索土地整合的模式。(1)“集體統(tǒng)籌，重新承包”模式。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、農(nóng)村勞動力外流相對較少、農(nóng)民對土地依賴程度較高的地方，一般采用這種模式。由經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)籌本社所有耕地(包括水田、旱地，魚塘可納入水田)，集中規(guī)劃、統(tǒng)一整理，劃分成若干連片的地塊后，以二輪延包為基礎(chǔ)，重新發(fā)包給社員農(nóng)戶，使每戶獲得一片(或兩片)耕地。(2)“集體統(tǒng)籌，有償承包”模式。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、有部分村民外出務(wù)工、部分村民留在村中從事種養(yǎng)的地方，較多采用這種模式。由經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)籌所有旱地(包括農(nóng)戶自主開墾的荒地)和林地，劃分成若干連片地塊，有償發(fā)包給申請經(jīng)營的社員農(nóng)戶。如，英德市西牛鎮(zhèn)新城村小組，1998年經(jīng)村民會議表決通過后，從各戶手中整合全部1228畝山林地，以每年30元/畝、承包期20年進(jìn)行發(fā)包，使集體增收73.68萬元;2007年，又將260畝旱地全部整合，劃分成若干地塊，以每年300元/畝為底價、承包期10年進(jìn)行競標(biāo)經(jīng)營，社中36戶農(nóng)戶得以經(jīng)營成片的果園，同時集體增收78萬元。(3)“集體統(tǒng)籌，統(tǒng)一經(jīng)營”模式。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城郊村，村民大部分外出務(wù)工，常采用這種模式。由經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)籌全組土地(水田、旱地和林地)，統(tǒng)一進(jìn)行經(jīng)營，這種模式又可以分為兩類情況。一類是，成立土地股份合作社。如，佛岡縣石角鎮(zhèn)中華里村民組，經(jīng)營所得的80%分紅給合作社成員，15%用于擴(kuò)大生產(chǎn)、彌補(bǔ)虧損，5%用于發(fā)展村中公益事業(yè)。另一類是，由集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等進(jìn)行經(jīng)營，這種情況在清遠(yuǎn)市的清城區(qū)、清新區(qū)比較常見。

　　四是多種形式探索實行土地確權(quán)的模式。清遠(yuǎn)各地的經(jīng)濟(jì)合作社在有關(guān)文件政策指導(dǎo)下，從社情民意出發(fā)，充分考慮當(dāng)前與長遠(yuǎn)，慎重采取適宜的土地確權(quán)模式。(1)確四至到戶。土地整合、連片承包后，明確各戶所承包地塊的面積、四至(位置)等，進(jìn)行確權(quán)登記頒證。這是全市農(nóng)村土地確權(quán)的主要模式。(2)確面積不確四至。以二輪承包土地面積為基數(shù)，把承包經(jīng)營權(quán)以面積、份額或股份形式確給農(nóng)戶。目前，清城、清新、英德、佛岡等地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的村莊傾向于采取第二種確權(quán)模式，以防止今后征地工作的難度，發(fā)揮土地集體所有制的優(yōu)勢。

　　三、存在問題與建議

　　清遠(yuǎn)市開展土地整合和確權(quán)工作取得了初步成效，但仍面臨一些困難和問題。一是由于存在土地級差等因素，土地整合過程中協(xié)調(diào)農(nóng)戶利益的工作難度大，開展土地整理、解決土地級差所需資金壓力很大，通過村集體統(tǒng)籌和村民自籌更是難以有效解決。清遠(yuǎn)全市近2萬個村民組，多數(shù)村組的土地不平整，修路開渠等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入需求大，據(jù)測算，平均一個村民組開展土地治理約需30萬元。二是土地整合是一項探索性的工作，一些地方農(nóng)民對土地整合的意義和效果仍缺乏理解、有所顧慮，整合土地的積極性還沒有調(diào)動起來。三是開展土地確權(quán)的經(jīng)費壓力也比較大，工作面廣量大，所需經(jīng)費較多，但地方財力有限，不利于工作推進(jìn)。

　　(作者單位：農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司、農(nóng)民日報社)