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　　2016年10月，中央印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，這一繼家庭聯產承包責任制后農村改革的又一重大制度創新，對今后農村土地制度改革具有重要的指導意義。今年全國“兩會”期間，一些代表委員就如何進一步深化落實“三權分置”紛紛建言獻策。

　　農地確權是基礎

　　全國政協委員、中國農業大學校長柯炳生語重心長地說：“承包地確權是首要任務，這個工作極端重要，權屬不清晰，怎么進行‘三權分置’?”

　　對此表示高度贊同的還有來自廣東的全國人大代表、江門市市長鄧偉根：“土地沒有確權，如何推動土地的流轉?如何搞規模經營?”土地流轉后，農民要通過土地入股等方式成為股民，參與土地收益的分配，最關鍵的一步就是要通過土地確權，把權、責、利明確下來。土地確權是農業現代化的前提，也是“三農”問題的牛鼻子。“不管是農戶的，還是集體的，都應該明確，沒有爭議。只有這樣，下一步的流轉、連片發展、規模經營等才有基礎。如果出現邊界模糊，將會導致很多隱患和問題出現。”

　　自2013年中央一號文件明確指出用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作以來，時間已經過半，據農業部最新消息，截至2016年底，全國2582個縣(市、區)開展了試點，確權面積近8.5億畝，山東、寧夏已率先向中央報告基本完成。今年又增加北京、天津、重慶、福建、廣西、青海等6個省份開展整省試點，整省試點省份達到28個，承包地確權頒證已基本在全國全面鋪開。

　　隨著確權工作的不斷推進，先期一些工作好推進的地方都已經順利完成了任務，而那些歷史遺留問題較多、群眾爭議較大的村組無疑將成為“難啃的硬骨頭”。正如柯炳生提到的“剩下的是難點，越往后推進就越難。”

　　對此，鄧偉根坦承，當前正在推進的土地確權工作，是在第二輪土地承包的基礎上，把土地承包權確認到農戶，確權過程中會遇到不少難題，因為第二輪土地承包至今，已有十幾年了，農村集體成員發生了很大變化，各地不同程度出現一些難題，比如外嫁女權益、新成員進入、村小組之間的土地邊界等問題，這些在確權過程中都是繞不開的。“容易的早已經確權了，剩下的就確實比較難了”。他說，江門土地確權工作推進得相對順利，但距離目標還有一定的差距，還要再加把勁。

　　“一個村莊有一個村莊的歷史，個體情況更是復雜多變。既要尊重歷史，也要照顧現實。” 全國政協委員、遼寧省營口市副市長高煒建議，應由國土、農業等部門建立土地權屬糾紛仲裁機構，要明確法律規定，同時提高確權工作人員的業務素質和法律意識。

　　全國政協委員朱保成則進一步建言，要從加快推進農村承包地確權登記頒證工作、擴大整省試點范圍、加強平臺建設和成果轉化應用等方面推進農村土地“三權分置”改革。

　　“三權”關系如何界定

　　土地集體所有權、承包經營權、土地經營權，三者究竟是何關系?如何界定?全國人大代表、農業與農村委員會副主任委員劉振偉給予了明確的解答。

　　在劉振偉看來，農村土地集體所有是經歷了建國初期土地改革、初級社、高級社、人民公社等發展階段形成的，沒有必要用西方標準評判我國農村集體土地的產權性質及集體經濟組織治理結構，“他們沒有的，我們可以有;他們有的，我們可以沒有;他們的合理部分，符合我國實際，可以兼容。只要‘合腳’就行，沒有必要削足適履。”

　　對于土地承包經營權，他進一步介紹說，農村改革初期，土地承包經營權是按照債權思路設計的，村集體與農戶簽訂承包合同，通過契約明確集體與農戶的權利義務。當時的政策趨向是防止處于強勢地位的集體所有權侵犯處于弱勢地位的承包經營權。2007年制定的《物權法》將土地承包經營權界定為用益物權，集體所有權侵犯承包經營權的問題從法律上得以解決，要防止的是集體所有權虛置。對此，他認為需要進一步清晰界定兩種權利的內容，防止相互擠壓。

　　而對于承包權和經營權，劉振偉認為，二者的根本區別在于承包地是否流轉。他表示，在承包地流轉中，土地承包經營權分為土地承包權和經營權。土地承包經營權是既承包又經營(目前約占全國承包農戶的70%，承包土地的65%)，土地承包權是只承包不經營，經營權流轉給了第三方(目前約占全國承包農戶的30%，承包土地的35%)。土地流轉合同到期后，承包方仍享有承包經營權。

　　“土地集體所有權與承包經營權是承包地處于未流轉狀態的一組權利，是兩權分離;土地集體所有權與承包權、經營權是承包地處于流轉狀態的一組權利，是‘三權分置’。不宜把土地集體所有權、土地承包經營權、承包權、經營權簡單放在一起究其相互關系。”劉振偉說。

　　全國政協常委陳錫文認為，“三權分置”很重要的一個核心是保護農民的土地承包權，無論土地經營權如何流轉，土地承包權都屬于農戶。土地流轉絕不能搞行政命令，不下指標、不一刀切。

　　“土地承包權是集體所有制成員——農民與生俱來的權利和收益保障，建立在此基礎上的收益，都帶有保障的意味，相當于農民的‘土地社保’。”全國政協委員錢克明與陳錫文觀點不謀而合。

　　經營權如何有效放活

　　據了解，截至2016年底，我國農村已有30.8%的承包農戶將承包地流轉出去，35.1%的承包地流向其他經營主體，面積達4.7億畝。土地承包權與經營權分離成為重要的土地經營方式。與此同時，許多地方還依托土地經營權大膽嘗試土地經營權抵押貸款，取得了明顯成效。但是，“如何進一步健全相關配套制度，促進經營權抵押、擔保等權能更好地發揮作用;如何引導形成合理地租水平以促進土地資源合理配置、推動適度規模經營發展等，還需要積極探索。”朱保成表示。

　　“怎么使土地健康有序流轉是目前種糧大戶、合作社和農戶最關心的問題，這個問題如果解決，農業規模化會更上一層樓。”全國人大代表、安徽省農村合作經濟組織聯合會副會長、皖北國家農業科技創新基地黨支部書記徐淙祥在安徽代表團小組討論會上發言指出。他認為，由于沒有具體的土地流轉法律保障，各地出現了大量土地流轉糾紛，嚴重影響著種糧大戶、家庭農場等健康發展。為此，他建議，要完善出臺具體的指導意見，明確土地流轉方式、費用以及土地使用性質，比如土地經營權轉讓不能漫天要價，也不能強迫流轉，應有價格規范，合理的承包價格有利于規模經營。

　　針對當前一些地方出現的“毀約棄耕”現象，全國人大代表、西南大學資源環境學院院長謝德體建議，應建立健全流轉退出機制，保護各方合法權益。一旦業主遇到各種風險等不可抗力的原因要中途退出或流轉合同到期需按時退出時，必須要有一系列的政策對后續工作進行處置。這些政策既要與相關法律法規相銜接，又要符合農村的實際情況。

　　隨著我國農業規模經營水平的不斷提高，新型農業經營主體對資金的需求越來越旺盛，一些地方紛紛開展土地經營權抵押貸款試點，對此，全國人大代表、中國社會科學院學部委員程恩富提出了自己的疑慮：“如果經營失敗了怎么辦?要研究對策，從法律方面做好保障。”

　　全國人大代表、安徽省滁州市市長張祥安深表贊同。他介紹道，滁州在全省率先完成農村土地承包經營權的確權登記頒證，80萬農戶拿到了產權證。去年定遠縣率先開展了農村土地承包經營權抵押貸款試點，發放貸款2600多萬元。他從滁州實際出發，呼吁“建議能夠修改《物權法》和《擔保法》。因為《物權法》和《擔保法》規定，下列財產不能抵押，就是耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，不得抵押。確權登記頒證以后，后續的工作就是要發揮抵押擔保的作用。所以我們提請及時進行修法。”

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