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　　我們于3月上旬赴福建省廈門市及福建省龍巖市新羅區、漳平市、三明市明溪縣開展調研，總體感到，福建省矛盾糾紛多元化解機制建設起步早，初見成效，但全面貫徹落實工作還有待進一步細化實化，在這一進程中，農業部門應進一步主動站位、積極配合，特別是在做好土地承包經營糾紛仲裁工作方面進一步發力，有新的作為。

　　廈門市多元化糾紛解決機制的建設情況

　　(一)探索背景

　　2002年，《最高人民法院關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》出臺，明確了人民調解協議合同效力。廈門市司法局據此擬制定出臺關于人民調解的地方條例，實踐中發現人民調解與行政、司法調解關系復雜，不能“單打獨斗”，亟待整合出臺一部綜合性的法規，經過探索于2005年出臺《關于完善多元化糾紛解決機制的決定》，2015年進一步出臺《廈門經濟特區多元化糾紛解決機制促進條例》(以下簡稱《條例》)。多元化糾紛解決機制“廈門樣本”受到中央有關部門充分肯定，為其他省區市地方相關立法提供了借鑒。

　　(二)主要內容

　　《條例》對糾紛解決途徑、程序銜接、組織建設、保障措施、考核監督等幾個方面作出了具體的規定，通過理順主體責任、確立路徑指引、支持組織創新和規范保障措施，建立健全各類非訴訟糾紛解決組織，促進各類糾紛解決程序的合理銜接和相互協調，為糾紛當事人提供便捷適宜的糾紛解決途徑。

　　一是理順主體責任，疏通多元化糾紛解決機制運行脈絡。《條例》明確了綜治部門會同司法行政部門制定發展規劃和指導推動工作開展的職責，明確了各級政府、法院、工青婦、媒體等有關方面的作用。對各類調解組織的建設進行了劃分，明確各自的功能和職責，突出各自的特點和優勢。同時考慮到新興領域矛盾糾紛的新特征和不斷引入化解矛盾糾紛新方式，開放式預設接口，并鼓勵社會力量提供公益性糾紛解決服務。

　　二是著力程序銜接，整體規劃和協調各種糾紛解決途徑。《條例》確立了糾紛解決的原則、路徑指引，明確各類糾紛解決方式的分工和協調，完善運行體系。鼓勵和引導當事人選擇對抗性較弱、成本較低的方式解決糾紛，首選協商，和解不成再進行調解或申請行政解決，通過對糾紛的分流與過濾，避免或減少訴訟。深化訴調對接機制，實現程序的合理銜接和相互協調，推動各種非訴訟方式在司法的促進、保障下有效運作。明確和解、調解協議可以通過公證、仲裁確認賦予強制執行效力，或依法申請支付令、司法確認，通過法院的執行力保障權利義務的最終實現。

　　三是支持組織創新，推動行業性和綜合性一站式糾紛解決服務平臺建設。《條例》將綜合性一站式糾紛解決服務平臺建設這一成功經驗以法規方式固定下來，在不增加大量資源投入的情況下，提高化解矛盾糾紛效率，使一站式平臺發揮更大作用。

　　四是規范保障措施，維護多元化糾紛解決機制有效運行。《條例》建立以政府支持為主的經費保障機制，對人民調解、勞動爭議仲裁、人事爭議仲裁、農村土地承包經營糾紛仲裁工作所需經費，明確規定應當納入財政預算予以保障;對其他公益性調解組織按照規定給予補貼，提供必要的物質和經費支持。將目前已開展的政府購買法律服務予以確定，同時將有關人員聘用和管理等實際工作中的有效方法予以吸收確認。

　　(三)對農村土地承包調解仲裁工作要求

　　《條例》規定：“鼓勵支持…農村土地承包糾紛仲裁等仲裁機構發展，規范仲裁程序和運作機制。”“各級人民政府對…農村土地承包經營糾紛仲裁工作所需經費應當納入財政預算予以保障。”“農村土地承包經營糾紛經調解組織調解達成的協議，雙方當事人可以共同向有管轄權的農村土地承包仲裁機構申請確認其效力，制作調解書。”“對仲裁機構制作的發生法律效力的調解書、裁決書，一方當事人不履行的，對方當事人可以向有管轄權的人民法院申請執行。”以上規定對農村土地承包調解仲裁的機構建設、規范運作和經費保障都提出了明確要求，并進一步規定了調解協議的效力確認程序，要求建立土地承包仲裁機構與人民法院之間通聯互動、工作協作、程序銜接的工作機制。

　　(四)對農村土地承包調解仲裁工作作用

　　通過座談我們感到，《條例》的頒布實施最明顯的是對鄉鎮一級人民調解工作的推動作用，無論從領導體制、機構設置、隊伍建設、保障條件方面，還是調解工作本身看，都得到了明顯加強。鄉鎮一級土地承包經營糾紛調解從制度和實際上主要依托鄉鎮人民調解委員會，在具體調解工作中，鄉鎮農經工作機構(農業中心)主要是參與配合，發揮熟悉政策法律的優勢。據各區縣經管部門和市司法局介紹，土地承包經營糾紛大多化解在基層，到法院起訴的是少數。從縣市仲裁工作層面看，各區縣反映，由于矛盾大多化解在基層，到縣市一級上訪的不多。即使上訪人來訪，也基本上采取法律政策宣傳解釋，糾紛嚴重的采取到街區按調解方式解決，沒有實際啟動過仲裁。

　　龍巖、三明兩市多元化糾紛解決機制建設對農村土地承包調解仲裁工作的影響

　　(一)調解仲裁機構普遍建立

　　截至2017年2月，福建省全省成立農村土地承包仲裁委員會79個，占全省涉農縣、市(區)總數的100%;批準設立或明確農村土地承包調解委員會的涉農鄉鎮836個，占涉農鄉鎮總數的87%;設立村組調解小組或有專人調解的行政村8233個，占行政村總數的61%。基本形成了縣、鄉、村三級調解仲裁工作的組織機構和工作體系。調研所到龍巖市新羅區、漳平市、三明市明溪縣、廈門市均設立了農村土地承包仲裁委員會，委員會主任均由各縣(市、區)分管農業的副縣(市、區)長擔任。龍巖市133個鄉鎮、三明市136個鄉鎮均設立了農村土地承包調解委員會，達到100%。龍巖市、三明市設立村級調解小組和有專人調解的行政村分別為1822個和1721個，占比分別達100%和99.1%。

　　(二)隊伍建設取得初步成效

　　一是調解仲裁員隊伍基本建立。福建省全省仲裁委員會組成人員1267人，聘任仲裁員1706人。全省平均看，每個仲裁委員會約有22名仲裁員，新羅區、漳平市、明溪縣分別聘請了24、22、20名仲裁員。隊伍結構上均以縣經管部門和鄉鎮農業服務中心工作人員為主。龍巖市配備鄉鎮調解員502人、村組調解員7910人。漳平市173個村、明溪縣88個村分別配備村組調解員208名、88名。

　　二是培訓工作普遍開展。2016年，福建省印發了《福建省農村土地承包經營糾紛調解仲裁員培訓工作計劃》，先后舉辦了4期培訓班，培訓農村土地承包管理和仲裁人員398人，全省各級農業部門累計培訓經管干部、調解仲裁員5312人。除省里組織的培訓外，各市縣也分別開展了培訓。龍巖市2016年全市各級共培訓農村土地承包調解仲裁員305人次，其中市級培訓36人次。三明市近年來市縣兩級農業部門開展仲裁員培訓269人次。漳平市推行仲裁員培訓合格證書管理制度、考核制度和持證上崗制度。明溪縣專門組織為村黨支部書記、主任講授《農村土地承包法》、《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》。

　　(三)部分縣條件保障有所改善

　　一是部分項目縣條件保障有所改善。漳平市2014年申報了仲裁基礎設施建設項目，于2015年10月底建成了“一庭三室”仲裁場所，并配置了檔案密集架、電腦、打印機等硬件設施。三明市積極爭取上級支持，促成符合條件的5個縣爭取到了仲裁基礎設施建設項目。明溪縣新建仲裁庭“一庭三室”393.9平方米，配備檔案密集柜80.6立方米，2016年建成投入使用。

　　二是部分市縣仲裁工作經費納入財政預算。龍巖市市縣兩級均將農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作經費納入財政預算，2016年全市仲裁工作經費預算30萬元，其中市級5萬元，縣級25萬元。新羅區每年5萬元仲裁工作經費。

　　(四)仲裁工作有所推進

　　2016年以來，福建省各級農業部門和仲裁委員會共受理農村土地承包經營糾紛456件，調處糾紛數367件，其中，鄉村調解300件，仲裁委受理67件，開展仲裁工作的縣不多。龍巖市2016年共受理土地承包糾紛40件，調處糾紛40件，其中鄉村調解36件，縣(市、區)仲裁委調解4件。龍巖市所轄漳平市2014年開展農村土地承包經營權確權登記頒證整縣推進工作以來，市農業局共受理土地承包經營糾紛16件，調解15件。三明市2016年全市共發生糾紛72起，已調處糾紛72件，其中鄉村調解43件，仲裁委受理29起，調解23起，裁決6起。梅列區從2014年10月至2016年底，共裁決了4起糾紛。沙縣2010年共調處涉地糾紛30余起，調處成功率達95%。明溪縣2016年底也首次開庭審理了一起土地承包糾紛并順利結案。調研縣市均未出現因土地承包經營糾紛調解仲裁工作不到位引發的較大案事件，也未發生農村土地承包經營糾紛重大群體性事件。

　　存在的問題

　　(一)相關工作機制有待健全

　　多元化糾紛解決機制涉及面廣，是社會治理機制建設的重要方面，要貫徹落實好文件要求，需要地方黨委、政府結合實際，明確責任、健全機制、實化措施，切實把責任壓力傳導到各相關部門。

　　(二)農業部門思想認識需進一步提高

　　部分縣市農業部門的同志對中央關于完善矛盾糾紛多元化解機制的精神學習掌握不夠，沒有引起足夠重視，對土地承包經營糾紛調解仲裁在社會矛盾糾紛化解中的地位作用認識不到位。有的仍存在怕麻煩、怕擔責的顧慮，不愿依法受理開展仲裁工作。

　　(三)工作保障不足

　　從調研了解看，有的地方政府對調解仲裁工作的支持不到位，經費和條件保障未很好落實，不能適應調解仲裁工作的需要。有的仲裁委指導作用沒有發揮，仲裁委定期會議和仲裁工作書面報告制度普遍落實不到位，也沒有對案件的審理發揮切實指導監督作用，仲裁委員會成員沒有及時調整變更。

　　(四)調解仲裁工作能力建設需要加強

　　一些從事調解仲裁工作的同志也反映了工作中遇到的疑難問題和困惑，涉及在二輪延包不完善情況下承包關系的認定、外嫁女土地承包權益的確認、口頭互換轉讓協議的認定及效力、調查取證的方法等問題，也包括因裁訴銜接中的漏洞與執行難問題引發的仲裁必要性的疑問。反映出調解仲裁隊伍的能力需要進一步提升，對糾紛仲裁的地位作用的認識需要進一步提高。

　　下一步工作建議

　　當前一些地方農村土地承包的遺留問題還未妥善解決，農村土地流轉規模不斷擴大，流轉糾紛數量逐年增長，而土地附著利益日益凸顯，有可能迎來又一輪土地承包經營糾紛爆發期，在中央提出完善矛盾糾紛多元化解機制的背景下，針對此次調研座談了解到的問題，建議加強以下幾方面工作：

　　一是推動農業部門提高思想認識。進一步引導經管隊伍、仲裁員隊伍把思想統一到國家的法律法規和政策上面。調解仲裁不僅是農業部門處理農村土地承包糾紛的工作手段，也是當前中央關于完善矛盾糾紛多元化解機制的重要組成部分，更是維護農村社會和諧穩定的重要保障。農業部門應立足社會矛盾糾紛多元化解高度找準位置、思考問題和開展工作。

　　二是加強培訓。抓緊建立完善仲裁員分層分級培訓制度，加大培訓力度，精準培訓內容，在普及農村土地承包法律法規政策、相關法律基礎知識的基礎上，重點就仲裁庭開庭實務、案例分析及提高法律文書制作技巧開展培訓工作。

　　三是進一步健全仲裁委員會的指導機制。加強對仲裁委員會的指導，努力提升仲裁委員會的整體素質和工作水平，必要時研究修訂完善《仲裁委員會示范章程》等相關工作制度。

　　四是通過綜治考評推動地方重視調解仲裁工作。以綜治考評為抓手，推動各省(區、市)加大對調解仲裁工作的保障力度，重視依法調解仲裁工作，強化對仲裁工作開展情況和糾紛化解成效方面的考核。

　　五是加強有關重點問題研究。研究在調解和仲裁工作中遇到的重點難點問題，有針對性地梳理、解答，引導鼓勵仲裁機構勇于依法受理開展糾紛仲裁。針對調解仲裁法律實務中遇到的難點問題，積極開展專題調研、課題研究。

　　(作者單位：農業部經管總站)